POMOC SPOŁECZNA
1. Wstęp
Utożsamiana przez dziesiątki lat z działalnością charytatywną opieka społeczna jest jedną z najstarszych form udzielania przez lokalną społeczność świadczeń na rzecz jednostek potrzebujących doraźnego wsparcia. Z czasem obowiązek zapewnienia pomocy nabrał charakteru normy prawnej, adresowanej do państwa i samorządu terytorialnego. W drugiej połowie XX wieku wprowadzenie nowych form współpracy z podopiecznym i jego rodziną oraz rozpoczęcie długookresowych programów o charakterze prewencyjnym dało asumpt do odejścia od terminu “opieka społeczna” i określenia prowadzonej działalności jako “pomoc społeczna”, której celem nie jest wyłącznie udzielenie świadczeń materialnych (zwłaszcza w formie pieniężnej), ale również pomocy w formie usług oraz pracy socjalnej, sprzyjającej społecznej reintegracji podopiecznych, rozwiązaniu ich problemów życiowych i trwałemu uniezależnieniu od instytucji pomocy. Ustawa o pomocy społecznej precyzuje w art. 1, iż jest ona “instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia”.
2. Pomoc społeczna w systemie zabezpieczenia społecznego
Pomoc społeczna jest jednym z elementów systemu zabezpieczenia społecznego. Według J. Piotrowskiego, zabezpieczenie społeczne to “całokształt środków i działania instytucji publicznych, za pomocą których społeczeństwo stara się zabezpieczyć swych obywateli przed niezawinionym przez nich niedostatkiem, przed groźbą niemożności zaspokojenia podstawowych, społecznie uznanych za ważne, potrzeb” .
W skład systemu zabezpieczenia społecznego zalicza się – poza pomocą społeczną – ochronę zdrowia, ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenia osobowe i majątkowe ludności, rehabilitację inwalidów oraz tzw. uzupełniające świadczenia społeczne. A. Rajkiewicz podkreśla, że wspólnym zadaniem poszczególnych elementów systemu zabezpieczenia społecznego jest udzielanie różnego rodzaju świadczeń zapewniających poczucie bezpieczeństwa socjalnego w przypadku wystąpienia jednego z ryzyk społecznych .
W teorii zabezpieczenia społecznego wskazuje się na trzy techniki administracyjno-finansowe: ubezpieczeniową, zaopatrzeniową i opiekuńczą. Świad¬czenia pomocy społecznej udzielane są na podstawie tej ostatniej zasady. Jej nazwa wskazuje na istnienie swego rodzaju powinności społeczeństwa lub lokalnych społeczności w stosunku do rodzin albo jednostek, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Owa trudna sytuacja może polegać na przykład na braku środków materialnych, kłopotach w samodzielnej organizacji życia codziennego, czy też na niedostatecznym wypełnianiu przez rodzinę jej funkcji w stosunku do poszczególnych osób.
Świadczenia pomocy społecznej adresowane przede wszystkim są do rodzin nie dysponujących dochodami zapewniającymi zaspokojenie podstawowych potrzeb. Pomoc nie jest jednak ograniczona wyłącznie do interwencji w przypadku, gdy zawodzą inne podsystemy zabezpieczenia społecznego. Uwzględnienie w kategorii trudnych sytuacji życiowych elementów pozamaterialnych sprawia, że świadczenia pomocy mają coraz częściej charakter samodzielny wobec ubezpieczenia społecznego. Tak dzieje się na przykład w przypadku pomocy dla ludzi starych, nakierowanej nie tylko na zaspokojenie ich potrzeb materialnych, ale i dotyczącej zapewnienia warunków do udziału w życiu lokalnej społeczności, czy też w przypadku pomocy w organizacji życia rodzin długookresowych (chronicznych) bezrobotnych.
Jedną z zasad, jakimi kieruje się pomoc społeczna, jest wywodząca się z katolickiej doktryny społecznej zasada subsydiarności . W jej myśl, osobie potrzebującej w pierwszej kolejności pomocy powinien udzielić krąg osób najbliżej z nią związanych, a przede wszystkim rodzina. Dopiero wtedy, gdy pomoc taka jest niewystarczająca lub niemożliwa do uzyskania, spada ona na barki lokalnej społeczności i instytucji publicznych. Samorząd terenowy korzystać może w tym celu z profesjonalnych służb i placówek.
Mimo ogólnie wzrastającego poziomu dobrobytu, liczba osób objętych świadczeniami pomocy społecznej nie wykazuje w większości krajów tendencji malejącej. Wynika to z relatywizacji pojęcia ubóstwa i rozszerzania zakresu podmiotowego i przedmiotowego pomocy . Wzrost liczby świadczeniobiorców nie musi jednoznacznie świadczyć o ubożeniu społeczeństwa, ale może wskazywać na poprawę działania służb socjalnych, docierających do nowych środowisk lub wprowadzających nowe świadczenia, często nie uzależnione od poziomu dochodów.
3. Podstawy prawne pomocy społecznej
Utrzymywanie się rozległej sfery ubóstwa w Polsce sprawia, że w okresie transformacji systemowej na znaczeniu zyskała instytucja pomocy społecznej. O ile w 1985 r. świadczenia otrzymało ogółem 1106 tys. osób, to w 1990 r. liczba ta wzrosła już do 1645 tys., a w 1994 do 2284 tysięcy. W kolejnych latach notuje się lekki spadek liczby świadczeniobiorców¸ ale nadal jest ich nieco ponad 2 mln. W 1998 r. liczba osób, którym przyznano świadczenie na podstawie decyzji administracyjnej wyniosła ponad 2123 tys., a łączna liczba rodzin, którym udzielono pomocy wyniosła 1725 tys., tj. o 60 tys. więcej niż przed rokiem .
Uchwalona w początkowym okresie transformacji ustawa o pomocy społecznej , kładąc nacisk na rozwój niematerialnych form pomocy, wytyczyła nowy kierunek myślenia o nowoczesnej pomocy społecznej. Zadania pomocy społecznej wykraczają obecnie znacznie poza działania o charakterze naprawczym wobec dysfunkcji innych podsystemów zabezpieczenia społecznego, obejmując m.in. zapobieganie powstawaniu sytuacji mogących powodować konieczność udzielania świadczeń w przyszłości i pomoc o charakterze niematerialnym w rozwiązywaniu trudnych sytuacji życiowych. Instytucja pomocy ma dążyć do “upodmiotowienia” świadczeniobiorcy poprzez współdecydowanie o rodzaju najbardziej skutecznej pomocy. Podniesiona została ranga i zakres świadczeń niematerialnych, a zwłaszcza wprowadzony został nowy rodzaj pomocy, jakim jest praca socjalna. Ustawa w szczególny sposób akcentuje konieczność zaspokajania potrzeb całej rodziny, a nie tylko jej poszczególnych członków.
Inną istotną nowością ustawy jest ustalenie dla potrzeb pomocy społecznej progu ubóstwa. Był on początkowo określony przez dochód osoby samotnej lub w przeliczeniu na osobę w rodzinie na poziomie najniższej emerytury. W następstwie nowelizacji ustawy w czerwcu 1996 r. wprowadzona została zasada, w myśl której uprawnienia do świadczeń materialnych przysługują rodzinom, w których dochód nie przekracza ustalonej kwotowo wysokości. Wysokość dochodu upoważniającego do ubiegania się o świadczenie materialne określa się przy wykorzystaniu skali ekwiwalentności OECD. Według tej skali niezbędny dochód dla drugiej i kolejnych w wieku powyżej 15 lat powinien wynosić po 0,7 dochodu pierwszej osoby, a dla każdego z członków gospodarstwa domowego w wieku do 15 lat ustala się współczynnik 0,5 . Kwoty dochodu, będące podstawą do ubiegania się o świadczenie pomocy społecznej, podlegają corocznej waloryzacji. Przyjęte rozwiązanie oznacza daleko idące ograniczenie dostępu do materialnych świadczeń pomocy społecznej, granica ubóstwa ustalona została bowiem na stosunkowo niskim poziomie.
Ustawa o pomocy społecznej jasno określa zadania państwa i samorządu terytorialnego jako realizatorów pomocy. Już art. 1 ust. 2 precyzuje, że pomoc społeczną “organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie z organizacjami społecznymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi, fundacjami, stowarzyszeniami, pracodawcami oraz osobami fizycznymi i prawnymi\”. Podstawowe zadanie zapewnienia pomocy spoczywa więc na administracji rządowej i samorządowej.
Potraktowanie samorządu terytorialnego jako podmiotu pomocy społecznej jest konsekwencją postanowienia art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym , według którego zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych. Przyjęte rozwiązania znalazły swoje potwierdzenie w uchwalonej w 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . Art. 71 ust. 1 stanowi, iż rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.
Obowiązujące w Polsce regulacje prawne pozostają w zgodzie z postanowieniami zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej, uchwalonej w październiku 1991 r. w Turynie. Art. 13 tej karty postanawia w pkt. 1, iż strony ratyfikujące umowę zobowiązują się “zapewnić, by każdej osobie, która nie posiada dostatecznych zasobów i która nie jest zdolna do zapewnienia ich sobie z innych źródeł, szczególnie poprzez świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, została przyznana odpowiednia pomoc oraz, w razie choroby, opieka konieczna ze względu na jej stan” .
Zgodnie z Europejską Konwencją Zabezpieczenia Społecznego z 1964 r., pomoc społeczna jest organizowana w każdym kraju z uwzględnieniem jego specyfiki, doświadczeń i rozpoznanych potrzeb. Europejska Konwencja o pomocy społecznej i medycznej reguluje standard świadczeń, jakie powinny być udzielone obywatelom innych państw, zmuszonym do skorzystania z pomocy na terenie kraju przebywania.
4. Zakres podmiotowy pomocy społecznej
Prawo do świadczeń pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom z wielu przyczyn, do których zalicza się m.in.: ubóstwo, sieroctwo, bezdomność, potrzebę ochrony macierzyństwa, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałą chorobę, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizm lub narkomanię, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego oraz klęski żywiołowe lub ekologiczne. Uprawnienie do pomocy materialnej zależne jest od wysokości dochodu w rodzinie i występowania jednej ze wspomnianych wcześniej okoliczności. W grudniu 1996 r., przy okazji kolejnej nowelizacji ustawy o pomocy społecznej , wprowadzono specjalny zasiłek okresowy oraz specjalny zasiłek celowy – świadczenia, ułatwiające dostęp do instytucji pomocy społecznej. Ich przyznanie nie jest bowiem uzależnione od spełnienia zaostrzonego przez skalę ekwiwalentności kryterium dochodowego.
W ustawie duże znaczenie przywiązuje się do kategorii “trudnych sytuacji życiowych”, ale w praktyce, pod naciskiem bieżących potrzeb, sytuacja dochodowa rodziny pozostaje decydującym kryterium przyznawania świadczeń materialnych. Z tego względu pomoc społeczna nadal koncentruje się głównie na świadczeniach uzupełniających lub zastępujących dochód, nie mogąc z braku środków i kadr rozwinąć stosownie do potrzeb systemu świadczeń w formie usług i pracy socjalnej.
W następstwie przemian ekonomicznych i społecznych następuje wyraźna zmiana w strukturze świadczeniobiorców. Coraz liczniejszą grupę stanowią osoby w wieku produkcyjnym, zmuszone do korzystania z pomocy ze względu na całkowity brak lub zbyt małe dochody z pracy. Brak możliwości zatrudnienia jest obecnie jedną z najważniejszych przyczyn korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Ponadto z powodu niskich dochodów coraz bardziej liczną grupę stanowią rodziny wielodzietne oraz rodziny niepełne z małymi dziećmi. Tymczasem jeszcze w poprzedniej dekadzie relatywnie najczęściej pojawiały się wśród świadczeniobiorców osoby w wieku poprodukcyjnym oraz ludzie niepełnosprawni. Ta zmiana struktury osób korzystających ze świadczeń stanowi odzwierciedlenie tendencji, charakterystycznej dla większości krajów rozwiniętych. Pomoc społeczna w mniejszym niż wcześniej stopniu spełnia funkcje naprawcze w stosunku do dysfunkcji systemu ubezpieczenia emerytalnego, w coraz większej natomiast mierze ma zadanie łagodzenia socjalnych i ekonomicznych skutków długookresowego bezrobocia. Zmiany, jakie zachodzą w strukturze bezrobotnych pod względem powodów korzystania ze świadczeń obrazuje tablica 1.
Tablica 1. Rodziny objęte pomocą społeczną w latach 1991–1999
według powodów przyznania świadczeń pomocy
społecznej (w tys.)
Wyszczególnienie 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Ogółem a x x x 2.283 1 795 1 681 1 663 1 725 1633
Ubóstwo x x x x x 630 659 706 712,2
Sieroctwo 9,8 10,5 8,3 8,3 6,9 7,3 7,5 7,4 14,2
Bezdomność 6,1 12,7 17,7 13,0 11,9 12,6 14,7 16,6 20,7
Ochrona macierzyństwa x x x 325,0 240,0 184,3 166,7 159,3 147,4
Bezrobocie 249,5 551,0 783,0 785,0 720,0 721,0 679,4 708,7 678,5
Niepełnosprawność 201,3 245,0 245,5 260,0 258,0 279,0 308,9 331,8 364,1
Pomoc postpenitencjarna 11,4 16,5 21,3 24,6 24,0 24,0 19,5 20,5 16,2
Klęski żywiołowe 3,5 5,6 4,0 0,8 1,3 5,5 33,0 8,9 2,5
Długotrwała choroba 211,0 228,0 246,0 330,0 352,0 376,0 355,9 370,0 355,7
Bezradność w prowadze¬niu gosp. domowego b 127,0 156,0 174,0 262,0 251,0 427,0 409,3 427,7 419,6
W tym:
Rodziny niepełne 144,0 215,0 200,0 229,0 228,0 179,5 180,5 188,4 188,6
Rodziny wielodzietne 172,3 245,0 239,0 254,0 226,0 185,4 171,0 168,7 159,8
Alkoholizm 65,8 94,0 106,0 123,0 122,0 122,3 115,3 122,4 119,1
Narkomania 1,4 2,0 2,3 2,4 2,7 3,0 2,9 2,9 3,2
a – do roku 1993 w sprawozdaniach nie ujmowano liczby rodzin, którym przyznano pomoc
b – do roku 1995 w liczbie rodzin objętych pomocą z tytułu bezradności nie uwzględniano rodzin niepełnych i wielodzietnych
Źródło: Sprawozdania roczne MPiPS-03
Zmiany w liczbie rodzin objętych pomocą odpowiadają zmianom w liczbie osób korzystających ze świadczeń. W 1992 r. pomocy udzielono blisko 3100 tys. osób (zob. wykres 1). Był to okres, w którym mocno dawały o sobie znać skutki reform gospodarczych, szybko wzrastała stopa bezrobocia, a sytuacja materialna rodzin dramatycznie pogarszała się. Jakkolwiek liczba świadczeniobiorców zmniejszyła się od tego czasu o około 1 milion, to nadal należy uznać ją za wysoką, co świadczy o nienajlepszej kondycji rodzin w Polsce.
Wykres 1. Liczba osób, którym przyznano świadczenia pomocy społecznej w latach 1990–1999 (w tys.)
Źródło: Sprawozdania MPiPS-03.
Jedną z najważniejszych przyczyn wzrostu liczby osób otrzymujących świadczenia pomocy społecznej jest spadek lub utrata dochodów w rodzinach dotkniętych bezrobociem. Rodzinom takim przysługuje w pewnych przypadkach zasiłek okresowy. Właśnie wypłata zasiłków okresowych pochłania znaczną część wydatków na świadczenia środowiskowej pomocy społecznej (tzn. świadczeń udzielanych w miejscu zamieszkania). Jak można odczytać z wykresu 2, około 40 procent ogółu wydatków na świadczenia przeznaczonych jest na zasiłki okresowe z powodu bezrobocia. Potwierdza to istnienie związków między polityką gospodarczą, której zadaniem jest w tym przypadku stworzenie nowych miejsc pracy, a polityką społeczną, mającą zadanie niwelowania socjalnych konsekwencji bezrobocia. Ograniczenie liczby długookresowych bezrobotnych pozwoliłoby na przeznaczenie środków materialnych na inne cele, np. pomoc osobom starszym. W 1999 r. liczba korzystających z zasiłków okresowych z powodu bezrobocia wyniosła niemal 439 tys., a więc ponad czterokrotnie więcej niż w 1991 r. Trzeba jednak podkreślić, że wydatki na świadczenia okresowo uległy w 1999 r. zmniejszeniu niemal o połowę w porównaniu z rokiem poprzednim. Wynika to oczywiście nie z poprawy sytuacji materialnej ludności, ale z posunięć oszczędnościowych państwa.
W powszechnej opinii udzielanie świadczeń w miejscu zamieszkania jest nie tylko bardziej ekonomiczne (czytaj: tańsze), ale i niesie za sobą wiele korzyści niewymiernych, z których bodaj najważniejszą jest możliwość pozostawania podopiecznych w ich dotychczasowym środowisku. Chodzi tu o osoby niezdolne do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego, wymagające pielęgnacji lub całodobowej opieki. Jeżeli rodzina wspólnie z ośrodkiem pomocy społecznej i współdziałającymi z nim organizacjami pozarządowymi nie jest w stanie zapewnić odpowiedniej opieki, istnieje możliwość umieszczenia podopiecznego w domu pomocy społecznej (dps).
Wykres 2. Liczba osób otrzymujących zasiłki okresowe z powodu bezrobocia (w tys.) oraz udział wydatków na te świadczenia w całości wydatków na świadczenia środowiskowej pomocy społecznej (w %%)
Źródło: Obl. wł. na podst. sprawozdań rocznych MPiPS-03
Prowadzenie dps jest od początku 1999 r. zadaniem własnym powiatu. Domy mogą być również prowadzone przez kościoły i związki wyznaniowe, organizacje społeczne i stowarzyszenia, fundacje i osoby prawne oraz fizyczne. Zgodnie z rozporządzeniem ministra pracy i polityki społecznej z dn. 15.9.2000 r. w sprawie domów pomocy społecznej , dps dzielą się na domy dla osób starych, osób przewlekle somatycznie chorych, osób niesprawnych intelektualnie (dla dzieci i młodzieży oraz dla dorosłych), osób przewlekle psychicznie chorych, osób niepełnosprawnych fizycznie oraz samotnych kobiet w ciąży i samotnych matek z małoletnimi dziećmi. Strukturę domów według wymienionych typów prezentuje tablica 2.
Tablica 2. Liczba domów pomocy społecznej i mieszkańców według typów domów i instytucji prowadzących w 1998 r.
Typy domów Ogółem z tego:
liczba domów
liczba miesz-kańców domy państwowe a domy jednostek niepaństwowych
liczba domów liczba mieszkań-ców Liczba domów liczba mieszkań-ców
Ogółem
z tego dla osób: 722 69 024 560 58 815 162 10 209
starych 126 10 340 103 9 192 23 1 148
przewlekle somatycznie chorych 196 21 247 173 19 880 23 1 367
niesprawnych intelektualnie, z tego: 263 23 340 178 17 882 85 5 518
dla dorosłych 150 14 878 127 13 217 23 1 661
dla dzieci 113 8 462 51 4 605 62 3 857
przewlekle psychicznie chorych 113 12 393 93 10 902 20 1 491
niepełnosprawnych fizycznie 12 1 188 7 669 5 519
samotnych matek i kobiet w ciąży 12 516 6 350 6 166
a – do końca 1998 r. obowiązywał na państwowe dps, podlegające wojewódzkim zespołom pomocy społecznej i niepaństwowe; po reformie administracyjnej kraju domy państwowe zostały przekazane na ogół samorządom powiatowym
Źródło: Dane Departamentu Pomocy Społecznej MPiPS.
Oczywiście, przedstawiona w tablicy 2 struktura ma wyłącznie charakter orientacyjny. Ludzie starzy na przykład często zamieszkują nie tylko w dps przeznaczonych specjalnie dla nich, ale również w domach dla osób trwale somatycznie chorych, niepełnosprawnych fizycznie itd. Ważne jest wszelako, że organ prowadzący dom stara się, by zamieszkiwały w nim osoby o zbliżonych potrzebach i możliwościach. Dzięki temu można lepiej wykorzystać kwalifikacje personelu i wpłynąć na obniżenie kosztów związanych z zamieszkiwaniem w domu pomocy społecznej.
Inną tendencją, charakteryzującą zmiany w dps, jest stopniowe zmniejszanie przeciętnej liczby miejsc w domu. Jest to następstwem przyjętego programu standaryzacji dps, mającego na celu podniesienie jakości życia mieszkańców i poziomu ich obsługi. Bardziej kameralne domy stwarzają warunki dla lepszego samopoczucia mieszkańców, a słowo “dom” nabrać powinno pierwotnego znaczenia.
Wykres 3. Liczba mieszkańców w domach pomocy społecznej
ogółem a i przeciętna liczba mieszkańców
w latach 1980 – 1997
a – łącznie z placówkami opiekuńczymi, nie podlegającymi MPiPS
Źródło: Obl. wł. na podst. Roczników Statystycznych 1981 – 1998.
1. Zakres przedmiotowy i struktura organizacyjna pomocy społecznej
Świadczenia pomocy społecznej dzielą się generalnie na te, które udzielane są w środowisku zamieszkania osoby korzystającej z pomocy (pomoc środowiskowa) oraz na pomoc, udzielaną w domach pomocy społecznej (pomoc instytucjonalna). Niekiedy wyróżnia się jeszcze tzw. pomoc półotwartą, udzielaną w placówkach, w których osoby korzystające przebywają przez określony czas (np. dzienne domy pobytu dla osób starszych, placówki terapeutyczne, ośrodki interwencji). Pierwsza z tych form ma o wiele większy zasięg, jak i znaczenie ze względu na możliwości integracji społecznej i dążenie do stworzenia świadczeniobiorcy warunków do w miarę samodzielnej egzystencji w dotychczasowym środowisku jako istotne cele pomocy.
Ustawa o pomocy społecznej wymienia wśród świadczeń środowiskowej pomocy społecznej zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy (w formie pieniężnej lub rzeczowej), zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny, usługi opiekuńcze oraz sprawienie pogrzebu. Poza ustawą, w ramach realizacji odrębnych programów rządowych zmierzających do poprawy warunków bytu ludności, wprowadzone zostały jeszcze dwa inne świadczenia, a mianowicie pomoc finansowa związana ze wzrostem wydatków na leczenie oraz udzielana do 1993 r. pomoc finansowa na wydatki mieszkaniowe.
Oprócz wymienionych zadań, ośrodki pomocy społecznej zostały zobowiązane na mocy ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży do udzielania pomocy dla kobiet w ciąży i wychowujących dzieci. Ośrodki pomocy społecznej udzielają pomocy prawnej i materialnej kobietom od ósmego miesiąca ciąży do drugiego miesiąca życia dziecka. Do korzystania ze świadczeń materialnych uprawnione są kobiety, których dochód w rodzinie nie przekracza poziomu najniższej emerytury. Z kolei ustawa o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych nakłada na ośrodki pomocy społecznej obowiązek ustalania uprawnień i wypłacania tych zasiłków w stosunku do osób, które nie pobierają ich w zakładzie pracy, w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, w powiatowych urzędach pracy lub w ZUS. Niektóre zmiany w strukturze udzielanych świadczeń przedstawione zostały w tablicy 3.
Tablica 3. Osoby objęte świadczeniami pomocy społecznej
w latach 1989 – 1998 (w tys.)
Wyszczególnienie 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Ogólna liczba osób objętych świadczeniami 799 1 645 2 228 3 040 3 001 2 284 2 127 2 049 2 034 2 123
Osoby otrzymujące
– zasiłek stały 84 88 108 118 136 155 176 189 91 91
– rentę socjalną x x x x x x x 91 117 135
– zasiłek okresowy 37 53 221 377 1014 754 840 762 784 918
– świadczenia celowe 620 796 1 302 1 201 1 525 1 277 1 092 870 769 803
– pomoc dla kobiet w ciąży oraz osób wy¬chowujących dzieci
x
x
x
x
81
315
221
161
142
131
osoby objęte pracą socjalną a x x 810 1 064 1 131 1 384 1 335 1 190 1 130 1 115
a – od 1994 r. – liczba rodzin
Źródło: Sprawozdania roczne MPiPS-03
Jak wynika z m.in. wywiadów, przeprowadzonych z kierownikami objętych badaniem SGH ośrodków pomocy społecznej , coraz częstsza staje się konieczność ograniczania wysokości świadczeń. Takie zmniejszanie rozmiarów pomocy może prowadzić do szkodliwej unifikacji świadczeń, zwłaszcza finansowych i ich przyznawania w równej wysokości wszystkim uprawnionym rodzinom, bez możliwości uwzględnienia specyficznej sytuacji każdej z nich. Stanowiłoby to zaprzeczenie jednej z podstawowych zasad nowoczesnej pomocy społecznej, jaką jest indywidualizacja świadczeń.
Świadczenia środowiskowe są najbardziej rozpowszechnioną formą pomocy społecznej. W miarę podnoszenia materialnego standardu życia ludności, na znaczeniu zyskiwać będzie inna niż materialna forma świadczeń środowiskowych, a mianowicie usługi w miejscu zamieszkania. Za rozwojem tego obszaru działania pomocy społecznej przemawiają nie tylko oczekiwane zmiany w strukturze demograficznej ludności Polski (znaczny wzrost odsetka ludności starszej), ale i względy ekonomiczne. Udzielanie pomocy środowiskowej jest znacznie tańsze, spełnia dodatkowo istotną funkcję motywacyjną w stosunku do świadczeniobiorców oraz ułatwia organizację lokalnej społeczności na rzecz organizacji pomocy.
Nowa regulacja prawna pomocy społecznej oraz wprowadzenie nowego ustroju prawnego samorządu terytorialnego są po części wyrazem tendencji decentralizacyjnych w polskiej polityce społecznej . W ich wyniku nastąpiło już częściowe przeniesienie ciężaru organizacji świadczeń środowiskowej pomocy społecznej z państwa na organy samorządu. Tendencja taka występuje w praktyce we wszystkich państwach zachodnioeuropejskich . U jej podstaw leży przekonanie, że na poziomie gminy możliwe jest pełniejsze rozpoznanie występujących potrzeb i w związku z tym dobór bardziej skutecznych, specyficznych dla środowiska form udzielania pomocy . Odchodzenie od scentralizowanego systemu organizowania pomocy społecznej sprzyja tak ważnemu z punktu widzenia efektywności świadczeń indywidualnemu doborowi metod i form pomocy, stosownie do faktycznych potrzeb podopiecznego.
Zadania pomocy społecznej realizowane są przez samorząd terytorialny na poziomie gmin, powiatów i województw (są to zadania o charakterze obowiązkowym lub fakultatywne) oraz przez administrację rządową, zlecającą najczęściej ich wykonanie odpowiednim szczeblom samorządu terytorialnego. W gminach zadania pomocy społecznej realizowane są głównie przez ośrodki pomocy społecznej, w powiatach zajmują się tym powiatowe centra pomocy rodzinie, a w województwach – regionalne ośrodki polityki społecznej.
Samorządy terytorialne są zobowiązane do zagwarantowania w swoich budżetach odpowiednich środków na realizację pomocy i zapewnienia dostatecznie wykwalifikowanych kadr do realizacji jej zadań. Po kolejnych nowelizacjach ustawy do najważniejszych zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym należą: udzielanie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym, świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, pokrywanie wydatków na świadczenia zdrowotne oraz praca socjalna.
Z kolei zadania własne gmin o charakterze fakultatywnym obejmują: prowadzenie domów pomocy społecznej i ośrodków wsparcia o zasięgu lokalnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki, przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych i specjalnych celowych, przyznawanie pomocy rzeczowej, przyznawanie pomocy w naturze na ekonomiczne usamodzielnienie, przyznawanie i wypłacanie zasiłków i pożyczek na ekonomiczne usamodzielnienie i inne zadania z zakresu pomocy społecznej wynikające z rozeznanych potrzeb gminy.
W zakresie pomocy społecznej zadania zlecone gminie dotyczą m.in.:
1. przyznawania i wypłacania zasiłków stałych oraz przysługujących do nich dodatków i świadczeń,
2. przyznawania i wypłacania zasiłków okresowych, gwarantowanych okresowych i specjalnych okresowych,
3. opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za osoby, nie podejmujące lub rezygnujące z wykonywania zawodu z powodu konieczności wychowywania dziecka wymagającego stałej opieki oraz osoby bezrobotne, które utraciły prawo do zasiłku, samotnie wychowujące dziecko do lat 15,
4. świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych, przysługujących na podstawie przepisów o ochronie zdrowia psychicznego,
5. organizowania i prowadzenia środowiskowych domów samopomocy,
6. realizacji działań, wynikających z rządowych programów pomocy społecznej lub innych ustaw.
Tak zarysowany obszar działania pomocy społecznej w skali gminy wskazuje na znaczny udział zadań własnych w ogólnym zakresie zadań, realizowanych przez ośrodki pomocy społecznej. Praktycznie zadania zlecone dotyczą głównie świadczeń pieniężnych, podczas gdy pozostałe rodzaje świadczeń pomocy środowiskowej pozostają domeną gminy. Zagwarantowana została jej samodzielność w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu środków na realizację zadań własnych w ramach pomocy społecznej. Rada gminy, uchwalając budżet, decyduje, jaką część jej wydatków przeznaczy na zaspokojenie potrzeb osób spełniających warunki upoważniające do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Samorząd terytorialny, tworząc materialne warunki dla instytucji pomocy społecznej i mając wpływ na powstawanie w gminie atmosfery sprzyjającej rozwojowi pomocy, awansował do rangi podmiotu pomocy społecznej. Gmina w coraz większym stopniu będzie prowadzić własną politykę pomocy społecznej, podejmując np. decyzje o przeznaczeniu środków na niektóre rodzaje świadczeń fakultatywnych, zmianie struktury udzielanych świadczeń, zatrudnieniu odpowiednich specjalistów, otwarciu ośrodka terapii czy uruchomieniu bądź przejęciu domu pomocy społecznej.
Zadania własne powiatu obejmują m.in.: organizowanie i zapewnienie usług w określonym standardzie w domu pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym i kierowanie do nich osób ubiegających się o przyjęcie; opracowanie powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych; organizowanie specjalistycznego poradnictwa; udzielanie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania, sprawienie pogrzebu osobom bezdomnym, które zerwały w sposób trwały stosunki z gminą w której zamieszkiwały przed zdarzeniem powodującym bezdomność; prowadzenie ośrodka interwencji kryzysowej oraz prowadzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych (np. domów dziecka). Zadania zlecone powiatowi dotyczą m.in. organizacji i prowadzenia ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi; organizowania opieki w rodzinach zastępczych i pomoc uchodźcom.
Zadania nałożone na samorząd województwa mają charakter strategiczny i dotyczą sporządzania bilansu rozpoznanych na terenie województwa potrzeb i niezbędnych środków; wdrażania programów specjalnych; organizacji kształcenia kadr pomocy społecznej; identyfikacji przyczyn ubóstwa oraz inspirowanie nowych rozwiązań w zakresie polityki społecznej.
Do zadań wojewody (a więc zadań administracji rządowej) zalicza się działania o charakterze kontrolnym, nadzoru oraz wydawania zezwoleń na prowadzenie domów pomocy społecznej.
Wobec trudnej sytuacji materialnej wielu rodzin, która wymusza na pomocy koncentrację na świadczeniach materialnych, jest jeszcze zbyt wcześnie na ocenę, w jakim stopniu przybliżenie podmiotów pomocy do środowisk z niej korzystających przyczyniło się do lepszego i wcześniejszego rozpoznania potrzeb oraz do doboru bardziej skutecznych form działania. Niedostatkiem pomocy jest często jej wymuszona przez zewnętrzne uwarunkowania koncentracja na świadczeniach pieniężnych. Jak wynika z cytowanego wyżej badania SGH, przytłaczająca większość świadczeniobiorców uzyskuje jedynie pomoc finansową . Badanie wykazuje również, że nadal niezadowalająca jest aktywność innych instytucji i organizacji we współdziałaniu z OPS w realizacji zadań pomocy społecznej.
Liczba osób, objętych pomocą w formie usług systematycznie maleje. W 1980 r. w całym kraju sięgała ona 222 tys., natomiast w 1995 r. z usług opiekuńczych korzystały już tylko 93 tys. a w 1998 –86,5 tys. osób. Oznacza to zarazem spadek udziału korzystających z usług w ogólnej liczbie objętych świadczeniami z 20,1 % do 5,0 %. Jest to bardzo niekorzystna tendencja, zupełnie nie odpowiadająca filozofii nowoczesnej pomocy społecznej. Świadczenia w formie usług mają spełniać ważną funkcję integracyjną. Brak takich świadczeń i ograniczenie pomocy do świadczeń materialnych zagraża zepchnięciem środowisk korzystających z pomocy na margines życia społecznego.
Ubóstwo jest zjawiskiem wielowymiarowym. Pomoc społeczna nie może ograniczyć się jedynie do zwalczania ubóstwa materialnego. Świadczenia środowiskowe spełniają istotne zadanie, polegające na wsparciu podopiecznego w jego miejscu zamieszkania. Udzielana pomoc ma służyć nie tylko zaspokojeniu potrzeb materialnych, ale również –poprzez usługi i pracę socjalną ze świadczeniobiorcą i jego rodziną – ułatwieniu jego integracji z otaczającym go środowiskiem społecznym. Permanentny niedorozwój usług zagraża poważnie realizacji tego zadania i grozi utrwaleniem stygmatu ciążącego na podopiecznych pomocy społecznej.
Na terenie gminy pojawia się coraz więcej organizacji, podejmujących działalność m.in. na polu oświaty i wychowania, pomocy dla rodziny, dzieci i młodzieży, opieki zdrowotnej i rehabilitacji, turystyki, rekreacji oraz kultury. Szczególne miejsce wśród nich zajmują organizacje pozarządowe i grupy samopomocy. W 1994 r. łącznie 1200 spośród nich zadeklarowało pomoc społeczną i samopomoc jako główny obszar działania . Jednocześnie udział organizacji pozarządowych działających na polu pomocy społecznej w ogólnej liczbie NGO`s zwiększył się z 20,9 % do 29,6 %. Jeżeli uwzględnić i te organizacje, dla których pomoc społeczna jest dodatkowym polem działania, to liczba organizacji pozarządowych, z którymi mogą współpracować OPS poważnie wzrośnie. 1/3 wszystkich zbadanych przez KLON organizacji pozarządowych deklaruje, że zasięg terytorialny ich działań ogranicza się do obszaru lokalnego (gminy, miasta, dzielnicy). Oznacza to, że samorząd terytorialny lub występujący w jego imieniu ośrodek pomocy społecznej może spełniać w stosunku do nich rolę najpoważniejszego partnera.
Gminy jako lokalne podmioty polityki pomocy społecznej powinny stwarzać warunki dla powstawania i rozwoju organizacji pozarządowych, zapewniając im sprzyjającą atmosferę społeczną, umożliwiając korzystanie z fachowych konsultacji oraz ułatwiając zaspokojenie potrzeb lokalowych. Wsparcie ze strony samorządu terytorialnego powinno być na tyle dyskretne i nie związane z koniecznością prowadzenia nadmiernie rozbudowanej sprawozdawczości, by uniknąć zbiurokratyzowania grup samopomocy. Innym zadaniem administracji komunalnej koordynacja działań swoich i tych organizacji, by zapobiec rozproszeniu energii społecznej i środków materialnych. Należy wyraźnie podkreślić, że wypełnianie przez OPS funkcji koordynatora wobec innych podmiotów nie może być rozumiane jako nadzór nad działalnością organizacji pozarządowych. O wiele bardziej chodzi o “pomoc dla samopomocy”. Prawidłowa współpraca OPS z organizacjami pozarządowymi nabierać będzie coraz większego znaczenia. Ośrodki pomocy społecznej powinny ze swej strony udzielać pomocy przy penetracji środowisk i służyć konsultacją odnośnie doboru najbardziej skutecznych form pomocy.
Wymienione wcześniej przykłady rozszerzania zakresu zadań ośrodków pomocy społecznej o udzielanie świadczeń wynikających z innych ustaw niż ustawa o pomocy społecznej można by uznać to za krok w kierunku budowania przy wykorzystaniu ośrodków pomocy społecznej podstaw lokalnej polityki socjalnej i tworzenia jej nowych struktur. Jednak mechaniczne przesuwanie na instytucje pomocy społecznej w skali gminy zadań bez kadrowego wzmocnienia ośrodków prowadzi do ich przeciążenia, a w konsekwencji może spowodować obniżenie jakości udzielanych świadczeń. Brak czasu, uniemożliwiający często pełne rozpoznanie potrzeb środowiska oraz prowadzenie pracy socjalnej może stać się poważną przeszkodą dla podniesienia roli OPS w skali gminy.
Zachodzące zmiany oznaczają już znaczny postęp w porównaniu z okresem lat osiemdziesiątych, kiedy organy administracji terenowej miały bardzo ograniczone możliwości samodzielnego kształtowania lokalnej polityki socjalnej, a w tym pomocy społecznej. Środki na pomoc pochodziły wówczas niemal wyłącznie z budżetu państwa i były rozdzielane w sposób scentralizowany. Nie sprzyjało to uwzględnianiu specyfiki lokalnej w działaniu podmiotów pomocy społecznej, indywidualizacji tej pomocy oraz wykorzystaniu lokalnych społeczności do udziału w organizowaniu pomocy i jej udzielaniu. Obecnie, gdy mamy do czynienia z bardzo istotnymi różnicami w skali bezrobocia między poszczególnych regionach kraju, możliwość indywidualnego kształtowania polityki socjalnej i dostosowanego do lokalnej sytuacji określania zadań pomocy społecznej nabiera szczególnego znaczenia.
Ważnym zadaniem publicznych podmiotów pomocy społecznej jest wprowadzona nowelą z 1992 r. możliwość zlecania w drodze umowy wykonania zadań instytucjom, organizacjom i osobom fizycznym. Oznacza to krok w stronę stworzenia swoistego rynku usług socjalnych, na którym możliwa będzie konkurencja nie tylko w odniesieniu do cen, ale również szybkości, terminowości i jakości usług. Podmioty pomocy społecznej będą zlecać udzielanie rozmaitych świadczeń, głównie z zakresu opiekuńczych i usługowych, spełniając rolę swego rodzaju regulatora takiego rynku. Może to następować w drodze dopuszczania do obecności na rynku poprzez określenie wymogów np. co do wymaganych kwalifikacji pracowników czy zakresu świadczonej działalności; poprzez określenie warunków konkurencji i na rynku oraz ustalanie stawek za świadczone usługi.
Należy zatem oczekiwać, że z czasem dalszemu ograniczeniu ulegnie rola instytucji państwa jako podmiotu pomocy społecznej. Państwo poprzez organy ustawodawcze bowiem powinno koncentrować swą aktywność na tworzeniu ram prawnych dla poszczególnych form pomocy społecznej, stwarzać mechanizmy, sprzyjające finansowaniu działań pomocy społecznej (np. poprzez system dotacji, ulg podatkowych, dystrybucji wpływów z podatków itp.) oraz na realizowaniu specjalnych programów, nakierowanych na poszczególne grupy społeczne (np. osoby przewlekle chore, wymagające pielęgnacji, rodziny niepełne czy wielodzietne) lub na mieszkańców regionów wymagających dodatkowych środków finansowych i rzeczowych.
1. Finansowanie pomocy społecznej
Wydatki na pomoc społeczną są trudne do obliczenia na podstawie roczników statystycznych , niemniej jednak można ustalić, że w latach 19901995 udział wydatków publicznych (rządowych i samorządowych) na pomoc społeczną w PKB spadł z 1,5 do 0,8 %. Trzeba jednak podkreślić, że rok 1990 był wyjątkowy i już rok później udział ten zmniejszył się do 0,7 %. Wydatki te obejmowały świadczenia pomocy środowiskowej oraz stacjonarnej. Na podstawie analizy poszczególnych pozycji, składających się na wydatki na świadczenia pomocy społecznej St. Golinowska ustaliła, że wydatki te wzrosły nominalnie z 824,6 do 2308,5 mln zł, ale ich wartość realna nie tylko nie wzrastała systematycznie, lecz dwukrotnie, w roku 1991 i 1994 była niższa niż w roku poprzednim. Szczególnie dotkliwy był spadek w drugim roku reformy gospodarczej, kiedy w wyniku gwałtownego ograniczenia wydatków na domy pomocy społecznej realna wartość wydatków na świadczenia zmalała o ponad połowę. Wykres 4 prezentuje ogół wydatków gmin i państwa na świadczenia środowiskowej pomocy społecznej. W przyszłości – taka tendencja jest już zauważalna na wykresie – gminy będą w coraz większym stopniu finansować pomoc społeczną, co wynikać będzie przede wszystkim z potrzeby rozbudowy systemu usług, a w szczególności świadczeń opiekuńczych. Nadal jednak większość świadczeń realizowana jest w ramach zadań zleconych, finansowanych z budżetu państwa. Zanotowany w 1999 r. spadek bezwzględnej wysokości wydatków z budżetu państwa na świadczenia środowiskowe wynika w pewnej mierze ze zmiany struktury zadań i wydatków (część zadań przeszła w zakres kompetencji powiatu, toteż wydatki w gminach uległy ograniczeniu), ale przede wszystkim z czynionych oszczędności budżetowych.
Nominalne wydatki na świadczenia systematycznie wzrastają. Udział środków pochodzących z budżetów gmin wyniósł w 1991 r. 24,8%. Rok później spadł do 20,9%, by w kolejnym roku wzrosnąć do 30,8%. W latach 1995–1998 udział gmin ustabilizował się na poziomie 28–29 procent. Bliższa analiza struktury tych wydatków wskazuje, że nadal dominują w nich wydatki na świadczenia pieniężne, stosunkowo natomiast wolniej powiększają się rozmiary wydatków na świadczenia opiekuńcze oraz inne usługi.
Wykres 4. Wydatki z budżetu centralnego i budżetów gmin na świadczenia pomocy społecznej w latach 1991–1999 oraz udział wydatków gmin w całości nakładów na świadczenia pomocy społecznej
Źródło: Obl. wł. na podst. sprawozdań rocznych MPiPS-03.
Tablica 4 przedstawia zmiany w dynamice wydatków na niektóre świadczenia. Przyjmując wydatki poprzedniego roku za 100, można wskazać te świadczenia, których dynamika była najwyższa. W przypadku świadczeń finansowanych z budżetu państwa były to wydatki na zasiłki okresowe. Wynika to przede wszystkim z pozycji, jaką zajmuje wśród przyczyn udzielania zasiłku okresowego brak możliwości zatrudnienia. O ile w 1991 r. co trzeci korzystający z tej formy pomocy pozostawał bezrobotny, to rok później bez pracy była co druga osoba otrzymująca zasiłek okresowy. W kolejnych latach udział ten wzrastał i w 1997 r. sięgnął już 69 %. Wskazuje to wyraźnie, że zasiłki okresowe, które w 1998 r. przyznano aż 918 tysiącom osób, dominują w strukturze realizowanych zadań zleconych. Wobec dużego zapotrzebowania na zasiłki okresowe przy ograniczonych środkach na tę formę pomocy dochodzi do przypadków wypłacania ich w symbolicznej niemal wysokości. Stawia to od znakiem zapytania ideę indywidualizacji pomocy i dostosowania jej do potrzeb konkretnej rodziny. Spadek bezwzględnej wysokości wydatków na zasiłki stałe i zauważalne na wykresie osłabienie dynamiki wydatków na te zasiłki spowodowane jest wprowadzeniem w 1996 r. nowego świadczenia – renty socjalnej, z której korzysta wielu dotychczasowych stałych zasiłkobiorców.
W przypadku wydatków z budżetów gmin obserwuje się zbieżność dynamiki wydatków ogółem i wydatków na zasiłki celowe. Zasiłki te stanowią blisko połowę ogółu wydatków z kas gminnych na świadczenia pomocy społecznej. W 1998 r. skorzystało z nich ponad 803 tys. osób. Blisko 710 tys. osób objęto pomocą w postaci udzielenia ciepłego posiłku. Niemal 650 tys. spośród nich to dzieci i młodzież szkolna.
Tablica 4. Dynamika wydatków z budżetu centralnego na niektóre
świadczenia pomocy społecznej (rok poprzedni = 100)
Wyszczególnienie 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Budżet centralny x 190,9 124,3 140,6 119,1 122,5 118,3 119,8
Zasiłki stałe x 146,0 158,1 155,2 140,5 105,7 60,1 108,5
Zasiłki okresowe x 242,5 329,8 82,4 156,5 131,4 109,4 120,4
w tym: z braku
zatrudnienia x 363,6 408,7 82,1 143,1 134,7 128,2 121,9
Budżety gmin x 153,3 209,8 128,7 116,1 122,2 124,1 111,1
Zasiłki celowe x 148,1 171,8 101,7 103,9 114,0 115,2 105,8
Usługi opiekuńcze x 215,8 454,4 128,7 125,1 123,9 122,4 115,5
Źródło: Obl. wł. na podst. sprawozdań rocznych MPiPS-03.
Charakterystyka roli podmiotów publicznych pokazuje, że odgrywają one decydującą rolę w realizacji zadań pomocy społecznej. Dzięki ustawowej regulacji wyraźnie rozgraniczone zostały kompetencje podmiotów związanych z instytucjami rządowymi oraz podmiotów samorządowych. Wydaje się, że podmioty centralne, kształtujące politykę pomocy społecznej w Polsce, powinny stworzyć lepsze warunki dla rozwoju niematerialnych form pomocy. Ich rozwój jest koniecznością, toteż należałoby już obecnie podjąć działania na rzecz rozwoju i odpowiedniego przygotowania profesjonalnych kadr, systemu zawierania kontraktów i egzekwowania od usługodawców ustalonej jakości świadczeń. Na podmiotach lokalnych spoczywać powinien w szczególności obowiązek działania na rzecz integracji osób korzystających z pomocy ze środowiskiem lokalnym. Integracja ta wymaga stworzenia odpowiedniego klimatu wokół pomocy społecznej jako instytucji uczestniczącej nie tylko w rozwiązywaniu materialnych problemów życia rodzin, ale i innych trudnych sytuacji życiowych.
LITERATURA ZALECANA
1. Błędowski P., Pomoc społeczna i opieka nad osobami starszymi w RFN, Biblioteka Pracownika Socjalnego, Interart, Warszawa 1996
2. Błędowski P., Pomoc społeczna w Polsce w latach dziewięćdziesiątych, “Polityka Społeczna” 1998, nr 7, s. 15–20
3. Grunow, D., Bürgernahe Verwaltung. Theorie, Empirie, Praxismodelle, Campus, Frankfurt/M. 1988
4. Kaźmierczak T., Łuczyńska M., Wprowadzenie do pomocy społecznej. Wybrane zagadnienia, Biblioteka Pracownika Socjalnego, Interart, Warszawa 1996
5. Polska bieda II. Kryteria. Ocena. Przeciwdziałanie, St. Golinowska (red.), IPiSS, Warszawa 1997
6. Pomoc społeczna w świetle międzynarodowych porównań. Wybrane zagadnienia, “Praca Socjalna” 1998, nr 3
7. Understandig health and social care. An introductory readet, SAGE Publ., London 1997
