Nadzór bankowy – funkcje i cele
Bankowość jest jedną z dziedzin gospodarki rynkowej, występującą w warunkach istotnego zakresu wolności przepływu kapitału i świadczenia usług, która jest przedmiotem regulacyjnej działalności ze strony państwa (czy ekonomicznej roli państwa w gospodarce). Pojęcie regulacyjnej działalności ze strony państwa, obejmującej również bankowość, w pracach z dziedziny ekonomii, traktujących o roli państwa w gospodarce jest często zastępowane pojęciami: ekonomicznej roli państwa, ekonomicznych funkcji państwa czy też ingerencji ze strony państwa. Sam jest zwolennikiem określania wpływu państwa na gospodarkę pojęciem: \”ekonomicznej roli państwa w gospodarce\”, gdyż pojęcia \”ingerencja\” czy też \”regulacja\” sytuują państwo jako podmiot działający na zewnątrz systemu gospodarczego. Tymczasem jednak, z czym należy się zgodzić, państwo jest jednym z podmiotów systemu gospodarczego (instytucją) o określonym zakresie uprawnień, realizującym dane funkcje.
Regulacyjne oddziaływanie (w rozumieniu regulujące działalność) na banki komercyjne przez podmioty wobec niego zewnętrzne (w tej liczbie również państwowe) jest uzasadnione trojakimi potrzebami, tzn.:
1. potrzebą utrzymania bezpieczeństwa oraz stabilności finansowej całego systemu bankowego, który świadczy szczególne usługi na rzecz podmiotów gospodarczych,
2. potrzebą zagwarantowania kontroli monetarnej, a głównie podaży pieniądza i stabilności cen, oraz
3. potrzebą zapewnienia prawdziwej konkurencji między bankami oraz uniknięcia nadmiernej koncentracji kapitału i praktyk monopolistycznych.
Pod pojęciem systemu bankowego będziemy rozumieć \”…sieć różnorodnych, niezależnych i świadczących wiele różnych usług instytucji finansowych\”.
Zapewnienie bezpieczeństwa systemu bankowego oznacza bezpieczeństwo wszystkich uczestników rynku usług bankowych: banków, ich klientów ale również przedstawicieli niektórych organów władzy i administracji państwowej.
W przypadku klientów banku chodzi o zwiększenie bezpieczeństwa wkładów, które są gromadzone w bankach.
Klienci w stosunku do dostawców usług finansowych (w tym banków) oczekują:
1. dostępności odpowiednich informacji przed zawarciem umowy,
2. uczciwości dostawcy usług,
3. reasekuracji umów, szczególnie długoterminowych,
4. akceptowanego poziomu kompetencji dostawcy usług,
5. odpowiedniej porady w razie wystąpienia takiej potrzeby,
6. służenia przez usługodawcę interesom klienta,
7. rozsądnej rekompensaty w przypadku zerwania umowy.
Można więc powiedzieć, że klienci zgłaszają popyt na regulacje zwiększające bezpieczeństwo wkładów zdeponowanych w bankach.
Zwiększenie roli regulacji w systemie bankowym oznacza z reguły rezygnację z pewnych profitów z wolnej konkurencji i odwrotnie, zaspokojenie popytu na korzyści ż wolnej konkurencji odbywa się kosztem zmniejszenia uregulowania działalności sektora bankowego za cenę pewnych korzyści, które płyną z owych uregulowań.
Skrajne modele przedstawiają sytuacje, w których:
a. nastąpiłoby uregulowanie systemu bankowego, zapewniające stuprocentowe bezpieczeństwo zgromadzonych wkładów za cenę poważnego ograniczenia innowacji i bardzo prawdopodobnego pogorszenia pozycji konkurencyjnej wobec instytucji zagranicznych.
b. instytucje finansowe zostaną całkowicie pozbawione nadzoru, co będzie oznaczało w konsekwencji potraktowanie deponentów tak jak graczy na rynkach finansowych, którzy ponoszą pełne ryzyko związane z podejmowanymi przez nich decyzjami inwestycyjnymi.
W praktyce mamy najczęściej do czynienia z rozwiązaniami pośrednimi, tzn. nie do końca regulowanym (nadzorowanym) systemem bankowym i nie w pełni rynkową gospodarką (w rozumieniu wolnorynkową), co równocześnie oznacza, że korzyści regulacji nie są dobrem darmowym. Regulacja i nadzór bankowy mają przede wszystkim chronić klientów banków przed istnieniem niedoskonałości i błędów rynku, które byłyby dla nich bardzo dotkliwe w sytuacji pełnego zderegulowania rynku.
O ile regulacje i nadzór powinny chronić klientów instytucji finansowych (w tym banków) przed asymetrią i brakiem informacji, oszustami i niekompetencją instytucji finansowych, jak też niebezpieczeństwem konfliktu interesów i instytucji finansowych, o tyle nie jest słusznym chronienie klientów przed wszystkimi możliwościami utraty pieniędzy, albowiem zniknąłby ważny element działalności gospodarczej, jakim jest ryzyko.
Ostatecznie na rynku decyzje gospodarcze są podejmowane przez uczestników działalności gospodarczej: przedsiębiorstwa produkcyjne i handlowe, konsumentów (gospodarstwa konsumenckie), banki, firmy ubezpieczeniowe, pracujących itp. Konsumenci (gospodarstwa konsumenckie) rozstrzygają m.in. o sposobie lokowania wolnych środków finansowych. Banki podejmują decyzję o wyborze kredytobiorców, wielkości udzielanych kredytów, warunkach na jakich kredytobiorcą zostaną udostępnione kredyty. Z wszystkimi tego typu decyzjami jest związane ryzyko i odpowiedzialność. Rolą nadzoru bankowego nie jest podejmowanie za banki decyzji komercyjnych, co nie oznacza, iż nie może on, w trosce o interesy wierzycieli banków i bezpieczeństwo całego systemu bankowego, wykorzystywać wobec banków środków przymusu administracyjnego, w które został wyposażony przez ustawodawcę. Należy odróżnić pojęcie nadzoru od pojęcia kontroli. Istotą działalności kontrolnej jest obserwacja zjawisk, które są przedmiotem kontroli, ich analizowanie i przedstawianie wyników tej analizy organom bezpośrednio kierującym działalnością kontrolowanego podmiotu. Kontrolujący nigdy nie odpowiada za działalność kontrolowanego podmiotu. Z kolei nadzorujący obserwuje i rozpoznaje sytuację, dokonuje jej oceny, ale też współkieruje czy współadministruje podmiotem i tym samym odpowiada (czy też współodpowiada) za wyniki działalności nadzorowanego podmiotu. Nadzór bankowy co prawda nie współzarządza bankami, ale jest współodpowiedzialny za funkcjonowanie (bezpieczeństwo, sprawność, stabilność) systemu bankowego. Jako, w pewnym sensie rzecznik interesu publicznego (jednym z elementów tego interesu jest sprawny, bezpieczny i stabilny system bankowy), powinien być niezależny. Niezależność instytucji sprawującej nadzór bankowy winna być w niezależności organizacyjnej, jak również finansowej, programowej i metodologicznej. Przez niezależność organizacyjną rozumie się takie usytuowanie nadzoru w systemie administracji publicznej, w którym nie można byłoby wpływać na wykonywanie przez instytucję nadzoru jej ustawowych uprawnień i obowiązków przez decyzję, zalecenia lub inne formy oddziaływania administracyjnego.
Niezależność finansowa oznacza zagwarantowanie takich środków finansowych jak działalność instytucji nadzoru, które umożliwiają realizację, z jednej strony bieżących ustawowych uprawnień i obowiązków, a z drugiej stabilny, planowy, jak również perspektywiczny rozwój nadzoru.
Niezależność programowa to swoboda określania przedmiotu i zakresu realizowanych działań tak kontrolnych jak również nadzorczych. Jest niezależna od decyzji administracji rządowej, ale też nacisków np. zarządów banków czy organizacji konsumenckich. I wreszcie, czwarty wymiar niezależności nadzoru bankowego, to niezależność metodologiczna, przez którą rozumie się swobodę wyboru przez instytucję nadzoru metodologii, metod i technik badania podmiotów podlegających analizie.
Podane wyżej cztery wymiary niezależności instytucji nadzoru bankowego, dodajmy pełnej niezależności, mogą wystąpić jedynie w rozważaniach modelowych.
W skrajnym modelu nadzoru bankowego można sobie wyobrazić instytucję nadzoru w pełni zależną (podporządkowaną) od administracji rządowej. Od rządu otrzymywałaby zlecenia dotyczące sposobu realizacji funkcji nadzoru, byłaby finansowana ze środków będących w gestii rządu, o wyborze metod i techniki badania jak również przedmiocie działań kontrolnych i nadzorczych decydowałaby również administracja rządowa. Taki formalny nadzór bankowy mógł funkcjonować w modelu gospodarki nakazowo-rozdzielczej.
Jak wynika z doświadczeń państw, w których system bankowy ma dłuższą tradycję niż w Polsce, do podstawowych zadań nadzoru bankowego należą:
1. określenie zasad funkcjonowania banków komercyjnych, które można by określić mianem zasad bezpiecznego funkcjonowania drogą stworzenia tzn. regulacji ostrożnościowych, które dotyczą:
• równoważenia ryzyka bankowego (tworzenie rezerw celowych),
• ustalenia norm dopuszczalnego ryzyka walutowego, pokrycia funduszami własnymi aktywów, kontrolowania kredytów i pożyczek dla kierownictwa banku,
• zasad ogłaszania zweryfikowanych bilansów oraz rachunków zysków i strat, współczynnika wypłacalności, norm płynności itp.
2. określenie systemu licencjonowania banków i kontroli przepływu własności akcji, po to, żeby ograniczyć dopływ do sektora bankowego kapitałów uznanych za nie pożądane,
3. analiza danych przekazywanych przez banki,
4. badanie sytuacji banku w sposób bezpośredni (przeprowadzanie inspekcji w bankach),
5. przekazywanie bankom komercyjnym informacji o wynikach badań przeprowadzonych przez nadzór bankowy, opinii oraz zleceń dotyczących ostrożności aspektów ich działania.
Można zaproponować jeszcze nieco inny sposób określenia zadań (funkcji) nadzoru bankowego postrzeganych na podstawie wieloletnich doświadczeń krajów zachodnich, ale w perspektywie złożonego procesu rozwoju tej instytucji. Proponuje wyróżnienie czterech podstawowych funkcji nadzoru w gospodarce rynkowej, tj. licencyjną, regulacyjną, kontrolną i dyscyplinującą, którą określa też mianem \”policyjnej\”.
Funkcja licencyjna polega na umożliwieniu prowadzenia działalności bankowej przez ludzi i kapitały w taki sposób, ażeby od momentu powstania banku spełniał on warunki pozwalające na traktowanie go jako instytucji zaufania publicznego.
Funkcja regulacyjna polega na określaniu przez instytucje nadzoru minimalnych standardów bezpieczeństwa w działalności banków.
Istotą funkcji kontrolnej jest identyfikowanie przez nadzór podstawowych zagrożeń w funkcjonowaniu banków. Owa identyfikacja jest prowadzona zarówno poprzez badanie nadsyłanych przez banki sprawozdań jak też przez inspekcje przeprowadzane przez pracowników nadzoru w bankach.
Funkcja dyscyplinująca (\”policyjna\”) oznacza, iż w określonych ustawowo przypadkach nadzór bankowy może korzystać ze środków administracyjnych (władczych) tak w stosunku do instytucji jak też osób odpowiedzialnych za wystąpienie określonych nieprawidłowości.
Efektem realizacji powyższych funkcji, powinno być oddziaływanie o charakterze prewencyjnym na banki.
Jak wynika z powyższego, zadania (funkcje) nadzoru w rozwiniętych krajach o gospodarce rynkowej są stosunkowo rozległe, choć nie odbiegające od istoty czynności, które określa się mianem nadzoru. Jego celem jest zwykle podniesienie bezpieczeństwa, sprawności i stabilnego funkcjonowania systemu bankowego. Nadzór bankowy w większości państw stanowi jeden z elementów całego mechanizmu bezpieczeństwa systemu bankowego (obejmującego również nadzór właścicielski, audytorów zewnętrznych, instytucje zrzeszające banki i instytucje gwarantujące depozyty banków).
Formy sprawowania nadzoru to najczęściej:
1. badanie sprawozdawczości nadsyłanej przez banki komercyjne,
2. kontrola (inspekcja) przeprowadzana w bankach oraz
3. regulacja polegająca na określaniu przez nadzór odpowiednich norm ostrożnościowych.
Badanie sprawozdawczości pozwala na dokonanie analizy zdarzeń zachodzących w banku, które mogą mieć poważny wpływ na funkcjonowanie systemu bankowego (efekt \”domina\”) i ich ocenę. Stwarzają również podstawę do opracowania prognoz zdarzeń gospodarczych, które mogą wystąpić w określonej perspektywie czasowej.
Inspekcje przeprowadzane w samych bankach są źródłem, uwiarygodnionych przez inspektorów nadzoru, informacji o bankach, nie zawsze zbieżnych z przekazywanymi do instytucji nadzoru sprawozdaniami.
Regulacyjna działalność nadzoru może:
a. stymulować albo wręcz zniechęcać banki do większej ostrożności w podejmowanych działaniach,
b. kształtować strukturę systemu bankowego jak również praktykę jego funkcjonowania,
c. ograniczać lub też wspierać konkurencję na rynku usług bankowych,
d. chronić w sposób bezpośredni interesy określonych grup klientów banku, także przez wspieranie polityki gospodarczej państwa.
Nadzór bankowy wypełniający w gospodarce rynkowej szereg zadań, występując na różnych obszarach, w krańcowych przypadkach może być usytuowany w banku centralnym lub poza bankiem centralnym.
Tak jak w większości państw nadzór bankowy jest sprawowany w Polsce przez bank centralny, a konkretnie przez jeden z departamentów Narodowego Banku Polskiego, tj. Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego.
O dotychczasowej organizacji nadzoru bankowego w Polsce możemy powiedzieć, że ma charakter mieszany tzn. zarówno inspekcyjny jak i zewnętrzny. Dokonuje się bowiem analiz danych przekazywanych przez banki, przeprowadza się też inspekcje w samych bankach.
Polski model nadzoru bankowego jest charakterystyczny dla systemów bankowych w dobie kryzysu (transformacji systemu gospodarczego) zwany modelem reaktywnym, nie zaś modelem nadzoru zapobiegającego.
Według opinii bankowców typowymi przyczynami problemów banków są:
a. niskie fundusze własne,
b. niewłaściwy współczynnik wypłacalności,
c. zły portfel kredytowy,
d. brak profesjonalnego zarządzania bankiem.
Zastrzeżenia budzą również obowiązujące obecnie przepisy Prawa bankowego, które w sposób bardzo ogólny określają zasady ratowania, likwidacji i upadłości banków. W tych warunkach NBP musiał określić szczegółowe zasady postępowania z zagrożonymi bankami, aż do ich upadłości.
\”…Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego przeprowadził dokładną analizę dziesięciu upadłych banków. Z analizy tej wynika, że żaden z nich nie opracował planu strategicznego i długoterminowego biznes planu. Wielokrotnie banki te naruszały zasady udzielania kredytów dla nieznanych klientów, brak było metodologii rozpoznawania ryzyka w nowych sferach działalności. W każdym przypadku władze banku stosowały różnego rodzaju manipulacje księgowe, aby poprawić wyniki. Zły bank prezentuje zazwyczaj niepełne i nieprawdziwe dane, i wynajmuje złego audytora do ich uwiarygodnienia…\”.
W Polsce, pomimo odczuwanego przez niektóre banki zbyt restryktywnego charakteru, normy nadzorcze są wciąż niedojrzałe i nieprecyzyjne. Zauważono też konieczność rozwiązania w najbliższym czasie takich problemów, jak:
a. podwyższenie standardów procedur udzielania tzw. kredytów powiązanych,
b. prawne określenie statusu audytorów zewnętrznych,
c. nadzór skonsolidowany i nadzór nad konglomeratami w wymiarze krajowym i międzynarodowym,
d. zwalczanie prania brudnych pieniędzy, dostosowanie się w tej mierze do wykonania dyrektywy europejskiej,
e. stworzenie regulacji ostrożnościowych, odnoszących się do tzw. ryzyka rynkowego na rynku papierów wartościowych – chodzi o wprowadzenie dyrektywy z 1993 r. określającej wymogi kapitałowe instytucji obracających papierami wartościowymi.
Tyle o nadzorze bankowym w Polsce w końcu XX w.. A z jakim modelem nadzoru bankowego będziemy mogli się spotkać na początku XXI w?
Określenie przyszłego modelu nadzoru bankowego w Polsce wymaga na wstępie zdefiniowania misji (celów) interesującej nas instytucji. Jeżeli funkcje nadzoru bankowego mają być realizowane przez bank centralny, cele nadzoru mogą obejmować:
a. wspieranie polityki monetarnej państwa drogą ochrony stabilności i bezpieczeństwa polskiego systemu bankowego,
b. kontrolę ryzyka systemu bankowego,
c. podejmowanie w koniecznych przypadkach działań o charakterze administracyjnym, które będą miały na celu wyeliminowanie skutków zagrożeń dla bezpieczeństwa wkładów i jednakowych warunków konkurencyjnych dla różnych banków.
Tak określone cele powinny być zapisane w ustawie Prawo bankowe.
Kolejnym krokiem musi być określenie bieżących celów polityki nadzorczej uwzględniających dynamikę zmian szeroko rozumianego otoczenia, tak krajowego jak i zagranicznego.
Spośród wielu elementów, które wpływają na skuteczność wdrożonego modelu nadzoru, na szczególną uwagę zasługuje określenie struktury organizacyjnej nadzoru bankowego, tzn. czy nadzór ma mieć charakter:
1. inspekcyjny,
2. zewnętrzny (oparty przede wszystkim na analizie danych dostarczanych przez banki),
3. mieszany, inspekcyjno-zewnętrzny.
Teoria i praktyka wskazują na to, że w warunkach deregulacji systemu finansowego większą skutecznością charakteryzuje się model oparty na inspekcjach na miejscu. Wybór modelu nie przesądza o sposobie nadzorowania banków. Badania struktury organizacyjnej, prowadzone w wybranych biurach regionalnych Federal Reserve Bank, charakteryzowały się odmiennymi zadaniami pracy inspekcyjnej.
Pierwszy wariant to oddzielenie czynności analitycznych, realizowanych przez jedną grupę inspektorów nadzoru od czynności inspekcyjnych obsługiwanych przez inną grupę pracowników nadzoru.
Drugi wariant polega na okresowym realizowaniu przez tę samą grupę inspektorów nadzoru najpierw czynności analitycznych, a następnie inspekcyjnych w różnych bankach. Trzeci wreszcie, na przypisaniu inspektorom 2-3 banków, w których wykonują oni obie grupy czynności tzn. analityczne i inspekcyjne.
Trzeci wariant wydaje się być najbardziej efektywny i najmniej narażony na niedrożność kanałów informacyjnych.
Polski model nadzoru bankowego XXI w. powinien kłaść główny akcent na zapobieganie pewnym zjawiskom, które mogą \”zaszkodzić\” bezpieczeństwu systemu bankowego. Zatem nie powinien to być model reaktywny.
Dalszy rozwój rynku usług finansowych wymagać będzie ponownej analizy problemu instytucjonalizacji nadzoru bankowego i ubezpieczeniowego (dwie odrębne instytucje, czy też jedna czuwająca nad bezpieczeństwem zarówno systemu bankowego jak i ubezpieczeniowego).
Wstąpienie Polski do Unii Europejskiej nakłada na nasz kraj określone obowiązki związane m.in. z harmonizacją norm nadzoru bankowego, ale również modelu nadzoru w XXI w. Układ Europejski stanowiący stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, podpisany 16 grudnia 1991 r. w Brukseli, zobowiązywał nasz kraj do zbliżenia obecnego i przyszłego ustawodawstwa do norm obowiązujących w Unii. Również ma to dotyczyć Prawa bankowego. Rada UE uchwaliła dotychczas 12 dyrektyw dotyczących Prawa bankowego. Podstawową dyrektywą, traktowaną jako rodzaj konstytucji europejskiego Prawa nadzoru bankowego, jest tzw. Druga Dyrektywa Bankowa uchwalona 15 grudnia 1989 r. Harmonizacja norm nadzoru będzie trwała wiele lat. Do czasu pełnej harmonizacji podstawowych norm regulacji nadzoru bankowego będzie występował podwójny nadzór nad bankami z tym skutkiem, że obok skonsolidowanego nadzoru przez władze siedziby banku – matki, bank – córka będzie dodatkowo prowadzić kontrolę (nadzór) według własnych reguł.
Poziom rozwoju polskiego systemu bankowego w wielu aspektach odbiega od osiągniętego przez większość krajów Unii Europejskiej. W takiej sytuacji szybkie, mechaniczne przenoszenie pewnych rozwiązań dotyczących funkcjonowania systemu bankowego z rozwiniętych krajów na grunt gospodarki polskiej może być niekorzystne dla naszych banków. Stąd też zmiany w prawie bankowym oraz harmonizacja norm nadzoru bankowego powinny mieć charakter stopniowy po to, aby stworzyć bankom krajowym szansę na dostosowanie się do nowych warunków działania.
\”…Miarą dostosowania polskiego systemu bankowego do standardów europejskich – piszą cytowani wyżej autorzy – będzie nie tylko wprowadzenie przez nasz kraj analogicznych norm prawnych, w szczególności w zakresie nadzoru bankowego. Banki krajów członkowskich Unii Europejskiej nie tylko dysponują znacznie większym potencjałem finansowym niż banki polskie, ale także reprezentują inną kulturę przedsiębiorstwa, nastawioną na realizację interesów klientów. Zmiany w tych dwóch dziedzinach wymagają znacznie więcej czasu, niż wprowadzenie nowych regulacji prawnych\”.
Tworzenie modelu nadzoru bankowego w Polsce w XXI w. będzie zatem procesem, nie aktem jednorazowym. Jego ostateczny kształt będzie zależał od szeregu uwarunkowań zarówno prawnych i ekonomicznych, ale również politycznych. Na pewno będzie to jednak polski wariant działania nadzoru bankowego, a może bankowo-ubezpieczeniowego, uwzględniający z jednej strony specyfikę polskiego rynku usług finansowych, a z drugiej wymagania i uwarunkowania zewnętrzne (związane m.in. z przynależnością do Wspólnoty Europejskiej).
