Fundusze strukturalne UE
Pomoc zagraniczna to przekazanie określonych zasobów (pieniędzy, wiedzy, towaru, sprzętu wojskowego), które nie wynikają z działania rynku. Cechą charakterystyczną takiej pomocy jest jej przepływ międzynarodowy. Rozwój gospodarczy poszczególnych krajów na świecie jest bardzo zróżnicowany. Chociaż krajów rozwiniętych i bogatych jest o wiele mniej niż państw rozwijających się, to 60% całego światowego handlu skupia ta pierwsza grupa. Aby pomóc krajom biedniejszym w przeprowadzeniu niezbędnych reform albo zapewnieniu ich stabilności, udzielane są im środki na wszechstronny rozwój. Trafiają one do nich od rządów państw rozwiniętych przez bezpośrednią politykę. Przekazywanie środków pomocowych ma sens wtedy, gdy mimo ich przekazywania dawca sam nie traci, a biorca potrafi je efektywnie spożytkować i dzięki nim pomnożyć swoje efekty. Polska otrzymuje wsparcie w ramach programów pomocy zagranicznej od 1989 roku.
Polska jest obecnie największym odbiorcą bezzwrotnej pomocy. Największym programem bezzwrotnej pomocy dla naszego regionu był i jest nadal PHARE. Rozpoczął swą działalność w 1990 roku. Początkowo pomoc skierowana była tylko dla Polski i Węgier (stąd powstał skrót programu: Poland Hungary Assistance to Restructuring their Economies). Podstawę prawną programu stanowi decyzja Rady Unii Europejskiej nr 3906/89 (OJ L 375 z 23.12.1989), gdzie określone są formy pomocy, jak i jej terytorialny zasięg. Później na skutek przemian w regionie Europy Środkowej Unia Europejska postanowiła rozszerzyć zasięg programu o kolejne państwa. PHARE jest wydzieloną częścią budżetu UE, którą administruje Komisja Europejska. Część pieniędzy jest przekazywana w ramach programów narodowych i transgranicznych. Pieniądze te śa następnie przekazywane na mocy memorandów finansowych (umowy międzyrządowe) do krajów-beneficjentów i zarządzane przez ich administracje. Pozostałą częścią (rosnącą w latach 1995-1999) gospodaruje Komisja Europejska. Programy te są przeznaczone dla wszystkich krajów uczestniczących w PHARE i dlatego nazywane są programami wielonarodowymi. Wszystkie programy PHARE mają wydłużony czas realizacji w stosunku do budżetu państwa i trwają nawet kilka lat. Do 1996 roku ze środków programu korzystało 14 państw naszego regionu. Obecnie pomocą objętych jest 11 państw. Warunkiem otrzymywania pomocy jest realizacja reform ekonomicznych i politycznych umacniających gospodarkę wolnorynkową oraz demokratyczne rządy prawa.
Od początku funkcjonowania programu PHARE Polska jest jego największym odbiorcą. W latach 1990 – 1998 otrzymaliśmy prawie 1700 milionów EUR (około 27% całego budżetu PHARE na ten okres). Do 1996 roku ze środków programu korzystało 14 państw naszego regionu. Obecnie pomocą objętych jest 11 państw. Warunkiem otrzymywania pomocy jest realizacja reform ekonomicznych i politycznych umacniających gospodarkę wolnorynkową oraz demokratyczne rządy prawa.
Programy narodowe są negocjowane corocznie przez poszczególne kraje. Kraje w porozumieniu z Komisją Europejską przygotowują projekty rozdysponowania funduszy. Tak przygotowane projekty stanowią Krajowy Program Operacyjny, który jest podstawą umowy międzyrządowej (memorandum finansowego) pomiędzy rządem danego kraju a Komisją Europejską. Następnie programy są wdrażane przez administrację kraju składającego projekty.
Specyficznym rodzajem są programy transgraniczne, które pojawiły się pierwszy raz w 1994 roku i mają na celu wsparcie obszarów przygranicznych krajów ubiegających się o członkostwo u Unii Europejskiej. Podobnie jak programy narodowe są one wdrażane przez administrację kraju – biorcy pomocy, jednakże według zasad obowiązujących w UE (INTERGEG II).
Są jeszcze programy wielonarodowe, których celem jest pogłębienie współpracy pomiędzy krajami, które pragną przystąpić do Unii Europejskiej. Projekty wykorzystania środków są przygotowywane w krajach objętych programem PHARE przez Komisję Europejską. W latach 1955-99 odsetek pomocy kierowanej w ramach programów wielonarodowych zaczął rosnąć, osiągając 10% całego budżetu PHARE. Prognozowanie i zarządzanie prowadzi Komisja Europejska.
Programy horyzontalne wspierają reformy mające na celu przystosowanie krajów starających się o członkostwo. Projekty dotyczą przede wszystkim sfery spraw społecznych, wsparcia samorządów terytorialnych i organizacji pozarządowych.
Generalnie w procesie planowania pomocy uczestniczą dwie strony: kraje objęte programem oraz Komisja Europejska. Ponieważ budżet programu jest częścią planowanego corocznie budżetu UE, stąd proces ten powtarza się co roku. Po zatwierdzeniu budżetu Komisja ustala wysokość pomocy dla jednego kraju. Następnie państwa otrzymujące pomoc przygotowują plany reform gospodarczych, które mają być przedmiotem wsparcia z PHARE – tzw. program indykatywny. Do 1994 roku takie programy przygotowywano corocznie. Powodowało to wiele utrudnień. Ze względu na perspektywę członkostwa w UE, jaka pojawiła się w 1993 roku (szczyt w Kopenhadze), postanowiono odstąpić od rocznych programów indykatywnych na rzecz paroletnich. Po zaprezentowaniu takiego programu indykatywnego odpowiednie resorty państw objętych wsparciem opracowywały konkretne projekty finansowania celów wskazanych w programach indykatywnych. Zbiór takich projektów był podstawą umowy międzyrządowej (memorandum finansowego), która kończyła proces programowania pomocy. W okresie 1990-1997 PHARE podlegał ciągłym przemianom. Decydujący wpływ na tę ewolucję miało tempo wprowadzania reform gospodarczych w Polsce. Znaczące postępy poczyniła również polska administracja w zakresie lepszej adaptacji oferowanej pomocy do bieżących potrzeb Polski.
Rada Europejska na szczycie w Luksemburgu (grudzień 1997) podjęła decyzję o rozpoczęciu negocjacji z pięcioma krajami Europy Środkowej (w tym Polską) oraz Cyprem. W związku z tak bliską perspektywą rozszerzenia Unii postanowiono wzmocnić działania podejmowane przez kandydujące kraje (wzmocniona strategia przedczłonkowską). Zdecydowano się udzielić państwom stowarzyszonym praktycznej i finansowej pomocy we wprowadzaniu niezbędnych reform ukierunkowanych na integrację z UE. Założono, iż dla prawidłowego przebiegu procesu integracji, niezbędne jest stworzenie ram prawnych i organizacyjnych współpracy pomiędzy Komisją Europejską a krajami stowarzyszonymi. Dlatego też stworzono dokument Partnerstwo dla Członkostwa, który zastąpi wieloletni program indykatywny. Wsparcie reform związanych z celami zawartymi w Partnerstwie dla Członkostwa jest prowadzone w głównej mierze z budżetu państwa. Pozostałą część przekaże nam UE. Aby taka pomoc była lepiej zarządzana, fundusze unijne są od 1998 roku integralną częścią polskiego systemu finansów publicznych. Unijne środki gromadzone sąna specjalnym koncie w NBP i zarządzane zgodnie z nową orientacją PHARE przez pełnomocnika ds. Obsługi Środków Finansowych pochodzących z UE. Takim strategicznym planem jest Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa (NPPC), gdzie szczegółowo omówiono działania prowadzące nas do integracji z unijnymi strukturami. Postanowiono również, że jakakolwiek pomoc, która płynie z Unii, powinna być skoordynowana z innymi źródłami wsparcia (np. kredytami z instytucji międzynarodowych: Europejskiego Banku Inwestycyjnego czy z Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju). Aby udzielana pomoc skupiła się na najważniejszych działaniach (pochłaniających największe środki), ustalono, że finansowane będą w pierwszym rzędzie projekty duże. Środki przeznaczone dla jednego kraju, które nie zostaną odpowiednio zagospodarowane, będą redukowane. Odebrane sumy będą przesuwane do ogólnej puli pieniędzy przeznaczonych na programy wielonarodowe. Komisja będzie przedstawiała Radzie Europejskiej raport (pod koniec każdego roku) o realizacji celów określonych w Partnerstwie dla Członkostwa i w Narodowym Programie Przygotowania do Członkostwa w UE. Na jego podstawie zostaną podjęte decyzje o wysokości przyznawania dalszej pomocy.
Obok PHARE istnieją również inne programy pomocowe. Program TACIS skierowany jest do państw wchodzących w skład byłego Związku Radzieckiego i Mongolii. Beneficjentami pomocy w ramach programu OBNOVA są państwa powstałe po rozpadzie Jugosławii: Bośnia i Hercegowina, Chorwacja oraz dawna jugosłowiańska Republika Macedonii, korzystająca wcześniej także z programu PHARE.
Innym rodzajem pomocy, ale już wewnątrz Unii fundusze strukturalne. Celem polityki strukturalnej jest zwiększenie spójności ekonomicznej i społecznej w Unii Europejskiej. Poprzez pomoc słabiej rozwiniętym regionom i sektorom gospodarek państw członkowskich dąży się do zmniejszenia różnic w poziomie rozwoju i w poziomie życia w regionach UE. Polityka ta zgodnie z unijną zasadą subsydiarności jest jedynie uzupełnieniem działań podejmowanych na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym. Wspierane są te przedsięwzięcia, na które brakuje odpowiednich środków.
W skład Unii wchodzą regiony dobrze rozwinięte, takie jak południowa Anglia, okolice Paryża czy Belgia oraz te, których poziom rozwoju znacznie odbiega od „średniej europejskiej”. Są nimi Grecja, Irlandia, Hiszpania oraz „regiony ultraperyferyjne” (tereny bardzo oddalone od UE, np. departamenty zamorskie Francji). Polityka strukturalna ma pomóc władzom centralnym i regionalnym słabiej rozwiniętych regionów w rozwiązaniu ich najważniejszych problemów gospodarczych. Polityka strukturalna jest też nazywana polityką regionalną lub regionalną polityką strukturalną.
W ramach polityki strukturalnej wyróżniono sześć celów:
• CEL 1 – finansowe wspieranie rozwoju i dostosowania regionów słabo rozwiniętych;
• CEL 2 – wspieranie restrukturyzacji regionów przygranicznych oraz obszarów uzależnionych od upadających gałęzi przemysłu;
• CEL 3 – zwalczanie długookresowego bezrobocia i umożliwienie ludziom młodym udziału w rynku pracy;
• CEL 4 – umożliwienie pracownikom adaptacji do zmian w systemie produkcji i przemyśle;
• CEL 5 – dokonanie reformy wspólnej polityki rolnej:
CEL 5a – przyspieszenie modernizacji i dostosowanie rolnictwa do standardów unijnych (np. wspomaganie pieniężne, szkolenia zawodowe, zalesianie i ochrona lasów, wspomaganie młodych rolników);
CEL 5b – pomoc w rozwoju i zmianach strukturalnych obszarów wiejskich; cel ten dotyczy tych terenów, które nie kwalifikują się do celu 1;
• CEL 6 – ułatwienie rozwoju regionów słabo zaludnionych w krajach skandynawskich (regiony w Szwecji i Finlandii).
Fundusze strukturalne są najważniejszym instrumentem polityki strukturalnej Unii Europejskiej. Ich zadaniem jest wspieranie restrukturyzacji i modernizacji gospodarek krajów UE. Fundusze te kierowane są do tych sektorów gospodarki i regionów, które bez pomocy finansowej nie są w stanie dorównać do średniego poziomu ekonomicznego w UE. Fundusze strukturalne pogrupowane są wokół celów polityki strukturalnej i działają według odrębnych zasad. Budżet tych funduszy na lata 1994-1999 wynosi 154,4 mld ECU.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFDF 9 European Regional Development Fund) powstał w 1975 roku. Ma zmniejszać dysproporcje w rozwoju regionów. Współfinansuje cele polityki strukturalnej w zakresie rozwoju regionalnego, czyli cele 1, 2, 5b i 6. Pomoc dla regionów polega na inwestycjach (np. utrzymanie lub tworzenie stałych miejsc pracy), rozwijaniu infrastruktury (np. budowa dróg, sieci telefonicznych), wspieraniu lokalnych inicjatyw rozwojowych (np. organizacji przygotowujących szkolenia z zakresu przedsiębiorczości lub wspierających przepływ innowacji) oraz na wspieraniu rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw (np. ułatwienie dostępu do kredytów i ich gwarantowanie lub współfinansowanie wybranych działań).
Europejski Fundusz Socjalny (ESF – Eurpean Social Fund) powstał w 1970 roku. Jego zadaniem jest przeciwdziałanie bezrobociu. Pomoc dla określonych grup społecznych i regionów polega na organizowaniu szkoleń zawodowych (np. podnoszących kwalifikacje bezrobotnych oraz pracowników z gałęzi gospodarki zagrożonych bezrobociem a także ludzi młodych, którzy nie mogą znaleźć pracy) oraz na wspieraniu rozwoju zatrudnienia (np. przez zachęcanie przedsiębiorstw do tworzenia miejsc pracy za pomocą promowania zasady równego dostępu do pracy kobiet i mężczyzn).
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF – European Agruculture Guidance and Guarantee Fund) powstał w 1964 roku. Jego zadaniem jest wspieranie transformacji struktury rolnictwa oraz pomoc w rozwoju obszarów wiejskich. Sekcja Orientacji Funduszu zajmuje się współfinansowaniem celów polityki strukturalnej w zakresie rolnictwa, czyli celów 1,5a i b oraz 6. Pomoc polega na finansowym wspieraniu zmian związanych z reformą rolnictwa i leśnictwa (np. wspomaganie kapitałowe gospodarstw, pomoc młocym rolnikom, szkolenia zawodowe, udzielanie pomocy gospodarstwom położonym na obszarach górskich, górzystych lub zacofanych) oraz na umożliwianiu rozwoju regionów wiejskich (np. przez pomoc w osiągnięciu odpowiedniego poziomu życia rolników, pobudzanie świadomości społecznej na terenach wiejskich – szczególnie w zakresie ochrony środowiska).
Jednolity Instrument Finansowania Rybołówstwa (FIFG – Financial Instrument for Fisheries Guidance) powstał w 1993 roku w ramach reformy funduszy strukturalnych. Finansuje on inicjatywy służące restrukturyzacji rybołówstwa. Pomoc dla tego sektora polega przede wszystkim na pomocy bezpośredniej, np. w modernizacji floty, rozwoju gospodarstw rybnych, promocji produktów. Służy także ochronie określonych obszarów morskich.
Innym rodzajem funduszu jest Fundusz Spójności (Cohesion Fund). Jest to czasowe wsparcie finansowe dla krajów Unii Europejskiej, których Produkt Krajowy Brutto na mieszkańca nie przekracza 90% średniej dla wszystkich krajów członkowskich. Fundusz ten nie należy do grupy funduszy strukturalnych ze względu na określony czas działania. Natomiast ze względu na charakter i del Fundusz Spójności jest instrumentem polityki strukturalnej. Realizacjęzaplanowano wstępnie na lata 1993-99. Zgodnie z propozycją Komisji Europejskiej (Agenda 2000) przedłużono jego działalność na najbliższe 7 lat (fo 2006 roku). Fundusz Spójności jest inaczej nazywany Funduszem Kohezji lub Europejskim Funduszem Kohezji. Jego budżet na lata 1994-1999 wynosił 15,5 mld ECU. Priorytetami Funduszu sąpoprawa stanu sieci komunikacyjnej i ochrona środowiska. Określone programy z dziedziny transportu muszą być elementem transeuropejskiej sieci transportowej, a z dziedziny ochrony środowiska muszą spełniać wymogi wspólnej polityki ochrony środowiska.
Otwarcie UE przed nowymi kandydatami oraz rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych było impulsem do kolejnej reformy polityki strukturalnej. Jej podstawą były propozycje Komisji Europejskiej zawarte w Agendzie 2000. Opublikowany 16 lipca 1997 roku dokument oprócz opinii na temat poszczególnych kandydatów do UE obejmował propozycje niezbędnych zmian związanych z jej rozszerzeniem. W marcu 1998 roku Komisja zaproponowała niezbędne zmiany w aktach prawnych związane z planowaną reformą. Rok później państwa członkowskie na specjalnym szczycie w Berlinie uzyskały kompromis wokół reform zaproponowanych przez Komisję.
Jedną z przesłanek przeprowadzonych reform było zwiększenie koncentracji działań. Skutkiem tego było zmniejszenie liczby celów z 6 do 3:
• CEL 1 – obejmie regiony zapóźnione w rozwoju; podstawowym kryterium będzie dochód PKB na mieszkańca poniżej 75%; zostaną tym celem objęte regiony słąbo zaludnione oraz „obszary ultraperyferyjne” (najbardziej oddalone);
• CEL 2 – zastąpi poprzednie cele 2 oraz 5; w jego ramach prowadzone będą działania zmierzające do odbudowy terenów silnie uzależnionych od upadających gałęzi gospodarki;
• CEL 3 – skupia działania poprzednio podejmowane w ramach celów 3 i 4; udzielana pomoc ma służyć modernizacji rynku pracy poprzez szkolenia zawodowe, lokalne inicjatywy w zakresie zatrudnienia oraz poprawę dostępu do miejsc pacy.
Niezbyt pochlebne opinie zebrało 13 inicjatyw wspólnotowych, realizowanych w latach 1994-99. Dlatego też zmniejszono ich liczbę do trzech. Każdemu z programów odpowiada jeden z trzech priorytetowych obszarów:
1. transgraniczna, międzynarodowa i międzyregionalna współpraca służąca harmonijnemu rozwojowi gospodarczo-społecznemu – program INTERREG;
2. rozwój terenów wiejskich – program LEADER;
3. zwalczanie dyskryminacji i nierówności na rynku pracy – program EQUAL.
Na ich realizację przeznaczono w budżecie funduszy strukturalnych 5%, z czego połowa zarezerwowana jest dla programu INTERREG.
Fundusz Spójności został uznany za bardzo ważny i przydatny instrument prowadzonej polityki. Pozostał prawie bez zmian. Nadal jego odbiorcami będą państwa, których PKB na mieszkańca nie przekracza 90%. Jest to o tyle istotnie, iż trzy kraje (Hiszpania, Portugalia, i Irlandia) przystąpiły do Unii Gospodarczej i Walutowej. Pomimo, że jednym z celów utworzenia Funduszu było osiągnięcie przez Grecję, Hiszpanię, Irlandię i Portugalię kryteriów spójności, to wszystkie te kraje będą nadal objęte wsparciem. Pomoc w ramach Runduszu Spójności będzie udzielana z dwoma zastrzeżeniami:
1) w 2003 roku przeprowadzona zostanie weryfikacja krajów pod kątem zakwalifikowania się do pomocy (90% średniego PKB na jednego mieszkańca w UE),
2) pomoc dla krajów „strefy euro” będzie udzielana pod warunkiem wypełniania jej wymogów (stabilność gospodarcza i wzrost).
Pomoc ze środków funduszy strukturalnych będzie dla nas dostępna dopiero po wstąpieniu do Unii Europejskiej. Jednak z powodu dużych potrzeb i dystansu, jaki dzieli nas od krajów członkowskich Piętnastki, będziemy otrzymywali pomoc przedakcesyjną, której wartość będzie wyższa od dotychczasowej pomocy ponad dwukrotnie. Jej charakter opisujemy w następnym rozdziale. Jedną z cech tej pomocy będą zasady zbliżone do tych, jakie obowiązują przy realizacji działań finansowanych przez fundusze strukturalne i Fundusz Spójności. Ucząc się unijnych procedur, będziemy mogli uniknąć poważniejszych problemów związanych z wchłonięciem środków pomocowych, których wartość po wstąpieniu do UE będzie stopniowo wzrastać. Gdyby Polska wstąpiła do UKE już dziś, terytorium całego kraju klasyfikowałby się do pomocy w ramach celu 1 (kryterium – PKB na mieszkańca poniżej 75% średniego poziomu w UE). Biorąc pod uwagę prognozy wzrostu PKB, sytuacja ta nie zmieni się do czasu naszego członkostwa w UE (przy uwzględnieniu, że nastąpi ono do 2006 roku).
Pomocą przedakcesyjną zostaną objęte: Polska, Czechy, Węgry, Słowacja, Litwa, Łotwa, Estonia, Słowenia, Rumunia i Bułgaria. Kraje te przez ostatnie dziesięć lat uczestniczyły w największym programie bezzwrotnej pomocy dla krajów Europy Środkowej – PHARE.
Funkcjonowanie wszystkich trzech programów zaplanowano na lata 2000-2006. Rocznie na realizację tej pomocy Unia Europejska przeznaczy 3120 mln EUR. Unia Europejska określi na podstawie wskaźników statystycznych (tj. powierzchni zaludnienia) oraz ekonomicznych wysokość pomocy przypadającej na dany kraj. Istotną rolę przy określaniu wysokości pomocy będą również miały postępy na drodze do członkostwa w Unii Europejskiej oraz stopień wykorzystania środków pomocowych.
Biorąc pod uwagę wskaźniki statystyczne i gospodarcze Polski, możemy liczyć na pomoc w wysokości około 650 mln EUR rocznie, podzielona na trzy programy:
• PHARE II – ok. 250 mln EUR,
• ISPA (Instrument fo Structural Policies for Pre-accession – Przedakcesyjny Instrument Strukturalny) – ok. 250 mln EUR,
• SAPARD (Support for Pre-accession Measures for Agriculture And Rural Developement – Przedakcesyjny Instrument Wsparcia dla Polnictwa i Obszarów Wiejskich) – ok. 150 mln EUR.
Od 2000 roku Polska będzie otrzymywała pomoc finansową w ramach tych trzech programów przedakcesyjnych. Kraj, który przystąpi do Unii Europejskiej, straci dostęp do funduszy przedakcesyjnych i automatycznie zostanie objęty pomocą z funduszy strukturalnych.
