FUNKCJE I GWARANCJE KONSTYTUCJI
W doktrynie prawa konstytucyjnego przyjmuje się, że funkcja konstytucji oznacza zespół skutków społecznych, jakie w danej społeczności, w odniesieniu do określonej sfery rzeczywistości wywoływane są istnieniem konstytucji. Innymi słowy chodzi tu o rolę odgrywaną przez konstytucję w społeczno-politycznej rzeczywistości danego państwa. Badając funkcje wypełniane przez konstytucję, można stwierdzić zakres, w jakim oddziaływuje ona na cały system prawny i na różne elementy życia społeczeństwa.
Funkcje wypełniane przez konstytucje ulegały systematycznym zmianom w ciągu dwóch stuleci, które minęły od uchwalenia pierwszej z nich. Powodem tych zmian były zmieniające się warunki cywilizacyjne, w jakich przyszło istnieć kolejnym konstytucjom.
Wszystko to powodowało nie tylko konieczność przeobrażeń w dziedzinie funkcji wypełnianych przez konstytucje w poszczególnych okresach historycznych, ale utrudniało przyjęcie jednej, powszechnie akceptowanej klasyfikacji tych funkcji. Mimo pewnych rozbieżności można wyróżnić co najmniej kilka funkcji.
Funkcja prawna polega na możliwości pełnienia przez konstytucję roli aktu prawnego w zakresie stosunków politycznych, społecznych i gospodarczych, które są przez nią regulowane. W ten sposób kształtuje otaczającą ją rzeczywistość zapobiegając chaosowi prawnemu. Stwierdzenie o jurydyczności konstytucji sprowadza się zazwyczaj do uznania konsekwencji wypływających z roli, jaką odgrywa w systemie źródeł prawa. Stąd wynika między innymi założenie bezpośredniego obowiązywania jej norm, przyjęcie pozaparlamentarnego systemu kontroli konstytucyjności ustaw oraz ustanowienie instytucjonalnych gwarancji zgodnego z konstytucją funkcjonowania organów państwowych. Dla prawidłowego wypełniania tej funkcji konstytucja nie musi wcale być aktem zawierającym normy szczegółowo regulujące określone stosunki. Bardzo często zawiera normy ogólnikowe, co daje ustawodawcy oraz innym organom stosującym szeroki zakres swobody, ograniczonej ramami konstytucji. Doktryna prawa konstytucyjnego krajów demokratycznych szczególnie podkreśla znaczenie tej funkcji, co bezpośrednio wiąże się z zasadą nadrzędności konstytucji w systemie źródeł prawa.
Kolejna z wymienionych w doktrynie funkcji konstytucji, funkcja stabilizująca (petryfikująca) wynika z zasady stabilności samej konstytucji i polega na tym, że zawiera podstawowe zasady całego systemu prawa wyznaczające ramy i kierunek działalności prawotwórczej oraz determinuje sposób jego tworzenia. Dzięki temu jest w stanie pełnić rolę gwaranta pokoju społecznego. Gwarancją tej stabilizacji są specjalne procedury tworzenia, uchwalania i zmiany konstytucji. Jeśli konstytucja ma właściwie wypełniać tę funkcję, to jej postanowienia dotyczące tych materii powinny być konkretne, wystarczająco szczegółowe i jednoznaczne.
Funkcja programowa (dynamiczna) wynika z tego, iż konstytucja nie może ograniczyć się tylko do konserwacji pewnego wzorca państwa i systemu prawa, ponieważ utraciłaby z czasem swoje znaczenie i nie mogła wypełniać nie tylko funkcji stabilizacyjnej, ale i prawnej. Konstytucja musi więc być również zorientowana na przyszłość i wyznaczać cele działalności organów państwowych i cele całego społeczeństwa. Dla wypełniania tej funkcji dobrze jest, gdy konstytucja zawiera normy na tyle ogólne, że są one otwarte na nowe zjawiska społeczne i służą przystosowaniu instytucji i rozwiązań konstytucyjnych do zmieniającej się z czasem rzeczywistości. W tym aspekcie szczególne zadanie do spełnienia ma ustawodawca, który powinien uwzględniać aktualne realia i poglądy, wartości akceptowane w danym czasie przez społeczeństwo.
Ważną rolę z racji konieczności jednoczenia członków wspólnoty państwowej wypełnia funkcja integracyjna. Polega na stymulowaniu identyfikacji obywateli z państwem, u którego podstaw leży konstytucja. Służy to zwiększeniu ich zainteresowania życiem publicznym i udziałem w kształtowaniu woli państwa. Dla urzeczywistnienia tego zadania duże znaczenie ma to, by konstytucja była wyrazem szerokiego porozumienia społecznego, rezultatem kompromisu pomiędzy różnymi grupami społecznymi. Konstytucja tylko wtedy stanowi podstawę ustroju państwowego, gdy jest akceptowana przez obywateli chroniąc jednocześnie ich interesy.
Funkcja organizatorska polega na określaniu przez konstytucję zasad organizacji i funkcjonowania państwa oraz jego struktury wewnętrznej. Konstytucja stanowi tu swoisty statut organizacyjny państwa. Współcześnie funkcja ta nabiera coraz większego znaczenia w państwach demokratycznych, w związku z rozszerzaniem się zakresu ich zadań oraz dyferencjacją organizacyjnych form ich działalności.
Funkcja ograniczająca tworzy reguły określające z jednej strony kompetencje organów władz publicznych, z drugiej zaś granice praw i wolności jednostek, a także tworzy normy proceduralne i instytucjonalne kontroli władz, tym samym ogranicza władze publiczne tworząc podstawy demokratycznego państwa.
Bardzo ważną rolę wśród funkcji konstytucji spełnia funkcja wychowawcza. Konstytucja z jednej strony odzwierciedla pewien społecznie akceptowany system wartości i przekonań, z drugiej strony formułując program na przyszłość ucieleśnia określone idee i dąży do ich realizacji poprzez wpływanie zarówno na świadomość całego społeczeństwa jak i poszczególnych jego członków. Osiąga w ten sposób dwojaki cel: upowszechnia jedne wartości, a równocześnie stymuluje przyjmowanie innych. W obu przypadkach chodzi tu o wartości stanowiące fundament współdziałania ludzi w danym społeczeństwie. Zadanie konstytucji realizowane w ramach funkcji wychowawczej w państwie demokratycznym nie mogą polegać na odrzuceniu pluralizmu światopoglądowego.
Należy podkreślić, że wyżej wymienione funkcje są ze sobą ściśle połączone i niejednokrotnie wzajemnie się przenikają. Każda z nich ma wprawdzie samodzielne znaczenie, ale równocześnie pozostaje w ścisłym związku z innymi. Niedopuszczalne jest tworzenie jakiejkolwiek hierarchii funkcji uważając jedną z nich za nadrzędną. Mogłoby to prowadzić to deprecjacji pozostałych z nich. Z drugiej strony nie oznacza to, że konstytucja realizuje wszystkie funkcje w równym stopniu. Eksponowanie takich czy innych spośród nich zależy od kultury politycznej i prawnej, a także tradycji narodowych.
Nie wystarczy samo proklamowanie w konstytucji zasady jej nadrzędności. Aby stanowiła ona realną podstawę całego systemu prawa i determinowała działalność prawotwórczą państwa musi powstać mniej lub bardziej rozbudowany system zapewniający zgodność całego prawa z konstytucją. Gwarancje zgodności prawa z konstytucją to ogół rozwiązań i instytucji ustrojowych służących zapewnieniu realizacji norm konstytucyjnych. Do tych czynników i instytucji prawnych bezspornie należy układ sił społeczno-politycznych, kultura polityczna i prawna, a także organa państwa specjalnie w tym celu powołane. Do najczęściej występujących w literaturze prawniczej klasyfikacji tych gwarancji należy podział na gwarancje bezpośrednie i gwarancje pośrednie.
Gwarancje bezpośrednie są tworzone po to, aby zapewnić przestrzeganie konstytucji. Zaliczyć do nich należy przede wszystkim sądownictwo konstytucyjne i instytucje odpowiedzialności konstytucyjnej.
Funkcja zapewnienia realizacji nadrzędności konstytucji w systemie prawa jest dla gwarancji pośrednich jedna z wielu przez nie wypełnianych.
Ta grupa gwarancji charakteryzuje się dużą różnorodnością i dlatego też jej zakres, a tym samym przynależność do niej niektórych instytucji czy rozwiązań, jest przedmiotem kontrowersji. Stosunkowo najpowszechniej przyjmuje się, że obejmuje ona zasadę podziału władz umożliwiającą organom należącym do różnych władz wzajemne kontrolowanie się pod kątem zgodności z konstytucją.
Równie popularny jest podział gwarancji konstytucji na gwarancje materialne i gwarancje formalne (instytucjonalne).
Gwarancje materialne obejmują zasady ustroju państwowego lub podstawowe mechanizmy systemu politycznego zabezpieczające przestrzeganie konstytucji.
W skład gwarancji formalnych, zwanych także gwarancjami instytucjonalnymi wchodzą instytucje prawne zabezpieczające nadrzędność konstytucji i urzeczywistnienie jej norm, a także umożliwiające i zapewniające prawidłowość procesu prawotwórczego i procesu podejmowania decyzji państwowych.
W ciągu ponad dwóch wieków rozwoju konstytucjonalizmu wykształciły się różne systemy zapewniania zgodności prawa z konstytucją. Dla ich wyróżnienia istotne jest to, jakiemu organowi powierzono kontrolę konstytucyjności ustaw, a jeśli kompetencję tę przyznano więcej niż jednemu organowi, to który z nich spełnia w tym zakresie najważniejszą rolę. Do podstawowych typów systemów kontroli konstytucyjności prawa należą: system pozaparlamentarny, i system parlamentarny.
System pozaparlamentarny może być wykonywany w formie systemu kontroli sprawowanej przez głowę państwa, bądź jako system jurysdykcyjny.
System jurysdykcyjny obejmuje działalność organów usytuowanych na zasadach niezawisłości i odrębności organizacyjnej od legislatywy i egzekutywy. Wyróżnić można dwa rodzaje tego podsystemu: system kontroli sprawowanej przez sądy powszechne jak i system kontroli sprawowanej przez sądy konstytucyjne. System sądownictwa konstytucyjnego polega na powierzeniu kontroli konstytucyjności samodzielnemu organowi typu sądowego powołanemu wyłącznie lub przede wszystkim dla rozstrzygania kwestii konstytucyjnych. Jego organizacja i działanie powinny być określone wprost w konstytucji. Pierwszym takim organem był utworzony w 1920 r. w Austrii Trybunał Konstytucyjny.
W Polsce obecnie występuje ten rodzaj systemu kontroli konstytucyjności prawa. Sądownictwo konstytucyjne nie istniało w Polsce przed II wojną światową. Zarówno konstytucja z 1921 roku, jak i konstytucja z 1935 roku wykluczały poddanie ustaw parlamentu kontroli sędziego powszechnego czy sędziego administracyjnego, nie przewidywały też powołania do życia odrębnego sądu konstytucyjnego. Po II wojnie światowej zaczęły obowiązywać wzory radzieckie, a w szczególności zasada tzw. Jednolitości władzy państwowej, traktowana jako alternatywa wobec zasady podziału władz i deklarująca przyznanie parlamentowi najwyższej, suwerennej pozycji w systemie konstytucyjnych organów państwa. Dopiero w latach 70-tych pojawiły się w polskiej doktrynie pierwsze głosy na rzecz sądownictwa konstytucyjnego, a rzeczywistej siły i wyrazu nabrały one wraz z „pierwszą Solidarnością” w 1980-1981 roku.
Efektem było dokonanie nowelizacji Konstytucji z 26 marca 1982 roku, która przewidywała powołanie do życia dwóch nowych organów sądowych: Trybunału Stanu oraz Trybunału Konstytucyjnego. Dopiero po trzech latach ostrych sporów, 29 kwietnia 1985 roku, uchwalono ustawę o Trybunale Konstytucyjnym. Ograniczenie najważniejsze zapisane zostało już w nowelizacji Konstytucji z 1982 roku. Orzeczenia Trybunału miały mieć ograniczoną ostateczność, bo orzeczenie o niekonstytucyjności ustawy podlegało rozpatrzeniu przez Sejm.
W praktyce polskiemu Trybunałowi Konstytucyjności udało się od samego początku zyskać stosunkowo niezależną pozycję i wypracować interesujące orzecznictwo, zwłaszcza w sprawach relacji ustawy i rozporządzenia. Trybunał zaczął odgrywać widoczną rolę w politycznym procesie sprawowania władzy. Problem nadania polskiemu Trybunałowi pełni atrybutów sądu konstytucyjnego pozostawał jednak nadal otwarty i ostatecznie zyskał rozwiązanie dopiero w nowej konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku. Niemal równocześnie uchwalono też ustawę z 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym, dostosowaną do nowego stanu regulacji konstytucyjnej.
Istotną rolę w kształtowaniu się systemu kontroli konstytucyjnej odgrywają specjalne procedury jak np. skarga konstytucyjna.
Postulaty otwarcia jednostce bezpośredniego dostępu do Trybunału Konstytucyjnego były w Polsce formułowane już w latach 80-tych, ich realizacja okazała się jednak możliwa dopiero w konstytucji 1997 roku. Wprowadzona przez nią procedura skargi konstytucyjnej – niewątpliwie pod wpływem unormowań niemieckich, austriackich i hiszpańskich – ujęta została jednak w sposób wąski. Polska skarga konstytucyjna może bowiem skierować tylko przeciwko aktowi normatywnemu (przepisowi prawa). Nie można zaś w tej procedurze bezpośrednio kwestionować konstytucyjności indywidualnych orzeczeń. W tym aspekcie polskie rozwiązanie wykazuje podobieństwa z rosyjskim ujęciem skargi konstytucyjnej.
W myśl art. 79 konstytucji skargę konstytucyjną może wnieść „każdy”, o ile doszło do naruszenia jego „konstytucyjnych wolności lub praw”. Oznacza to, że prawo do skargi przysługuje tym wszystkim osobo,, które mogą być podmiotami praw lub wolności konstytucyjnych. W sposób oczywisty prawo do skargi przysługuje więc osobom fizycznym – zarówno obywatelom, jak i cudzoziemcom. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zaznaczył się też pogląd, że prawo to przysługuje też osobom prawnym, oczywiście tylko w zakresie praw i wolności ich dotyczących.
Przesłanką wniesienia skargi konstytucyjnej jest naruszenie konstytucyjnych wolności i praw skarżącego. Formuła ta obejmuje wszystkie prawa i wolności chronione konstytucyjnie, niezależnie od ich charakteru. Prawa socjalne i ekonomiczne też więc mogą podlegać ochronie w tej procedurze, ale pamiętać należy, że obecna konstytucja ujmuje je raczej w ostrożny sposób.
Skargę konstytucyjną można wnieść tylko w sytuacji, gdy naruszenie konstytucyjnych praw i wolności skarżącego zostało dokonane poprzez indywidualny akt stosowania prawa, w praktyce – poprzez orzeczenie sądowe. Orzeczenie to musi mieć charakter ostateczny. Przedmiotem zarzutu może być tylko niezgodność przepisu prawa, na podstawie którego wydano orzeczenie naruszające prawa skarżącego. Nie ma natomiast możliwości zakwestionowania samego orzeczenia.
Skarżący musi wnieść skargę w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia mu ostatecznego orzeczenia w sprawie. Termin ten ma charakter zawity i nie może być przywrócony. Skarżący musi uprzednio wyczerpać wszystkie dostępne środki odwoławcze przed polskimi sądami. Skarga podlega najpierw wstępnemu badaniu przez Zespół ds. Obsługi Skargi Konstytucyjnej Trybunału, a następnie przez jednego sędziego Trybunału. Sędzia może orzec niedopuszczalność skargi konstytucyjnej, jeżeli nie czyni ona zadość wymogom stawianym przez prawo może też zdyskwalifikować skargę jako oczywiście bezzasadną. Skarżący może wnieść odwołanie, które jest rozstrzygane przez skład 3 sędziów Trybunału. Jeżeli sędzia dopuści skargę, to dalsze postępowanie toczy się przed składem pięciu lub trzech sędziów, w zależności id rangi zakwestionowanego przepisu prawa.
Orzeczenie Trybunału przybiera postać orzeczenia o zgodności badanej normy, jego efekty są więc takie same, jak efekty orzeczenia wydanego w procedurze kontroli następczej. Oznacza to, że efekty dotyczą bezpośrednio tylko przepisu prawa, który – w razie uznania go za niezgodny – zostaje pozbawiony mocy obowiązującej ze skutkiem erga omnes. Natomiast anulowanie orzeczenia, na tle którego wniesiono skargę konstytucyjną nie następuje automatycznie – skarżący musi teraz zażądać wznowienia postępowania w sprawie. Takie same możliwości otwierają się zresztą dla wszystkich innych osób, wobec których zastosowano ów przepis. Jedynym uprzywilejowaniem skarżącego jest możliwość wydania przez Trybunał Konstytucyjny tymczasowego postanowienia o zawieszeniu wykonania orzeczenia, na tle którego wniesiono skargę.
Takie ujęcie skutków orzeczenia może znacznie utrudnić sytuację skarżącego. Nawet jeżeli „wygra” on swoją sprawę przed Trybunałem Konstytucyjnym, czeka go jeszcze dalsze postępowanie przed sądem powszechnym lub administracyjnym.
Rozróżnia się instytucjonalne i funkcjonalne pojęcie sądownictwa konstytucyjnego. W pierwszym znaczeniu sąd konstytucyjny to szczególny organ sądowy powołany do ochrony konstytucji. W drugim – pod pojęciem sądownictwa konstytucyjnego rozumie się sądowe postępowania szczególne, którego celem jest zagwarantowanie przestrzegania konstytucji.
Kontrolę konstytucyjności prawa sprawowaną przez sądy konstytucyjne dzieli się na kontrolę abstrakcyjną i konkretną. Kontrolę abstrakcyjną cechuje to, że z wnioskiem o zbadanie zgodności danej normy z konstytucją wystąpić może tylko określony w konstytucji lub ustawie podmiot. Nie czyni tego w związku z rozstrzyganiem konkretnej sprawy, ale wystarczy jego ocena kwestionowanej normy jako niezgodnej z konstytucją i dążenie do zlikwidowania tej niezgodności. Z kontrolą konkretną mamy do czynienia, gdy na tle rozpoznawania przez organy państwowe konkretno-indywidualnych spraw spornych pojawi się problem zgodności z konstytucją normy prawnej zawartej w akcie podkonstytucyjnym i organ rozpatrujący tą sprawę uzna, że dana norma jest ważna dla jej rozstrzygnięcia. Zwraca się wówczas do sądu konstytucyjności o zbadanie zgodności tej normy z konstytucją.
Z punktu widzenia rodzajów kontroli duże znaczenie ma podział, przyjmujący jako kryterium, moment jej dokonywania. Pozwala wyróżnić kontrolę następczą i prewencyjną. Kontrola następcza dokonywana jest po wejściu w życie aktu normatywnego. Jej przedmiotem są akty normatywne, które już uzyskały moc obowiązującą. Kontrola prewencyjna dokonywana była w odniesieniu do projektu aktu w czasie jego uchwalenia, albo po jego uchwaleniu aż do momentu wejścia w życie, a przynajmniej do czasu jego promulgacji.
W ramach systemu parlamentarnej kontroli konstytucyjności można wyróżnić system kontroli sprawowanej przez parlament in pleno i system kontroli sprawowanej przez specjalne organy wewnątrzparlamentarne.
