Jak funkcjonuje Unia Europejska
Unię Europejską tworzy obecnie piętnaście państw, które zachowują swoją suwerenność i są pełnoprawnymi podmiotami prawa międzynarodowego. Państwa te, decydując się na członkostwo we Wspólnotach Europejskich, dobrowolnie przekazały część swoich kompetencji ponadnarodowym organom wspólnotowym.
Funkcjonowanie i rozwój Wspólnot Europejskich wymaga – w celu zrealizowania postawionych przed nimi zadań – podejmowania różnego rodzaju i różnej wagi decyzji oraz odpowiednio skutecznego wdrażania tych decyzji. Instytucją wykonawczą jest Komisja Europejska i na niej spoczywa obowiązek wdrażania postanowień podjętych przez inne, upoważnione do tego organy. Natomiast sam mechanizm podejmowania decyzji we Wspólnotach jest skomplikowany, bywa wieloetapowy i wielopłaszczyznowy. Proces uzgadniania decyzji przebiega zarówno na szczeblu wspólnotowym, jak i w poszczególnych państwach członkowskich.
Inicjatywa legislacyjna
Komisja Europejska na mocy traktatowej ma wyłączność wszelkiej inicjatywy legislacyjnej w dziedzinach objętych Traktatem o Wspólnocie Europejskiej. Nie posiada ona natomiast takiego \”monopolu\” w kwestiach mieszczących się w II filarze Unii Europejskiej, czyli w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, ani też w III filarze – współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, choć Traktat o UE z Maastricht nie wyłączył tych dziedzin z uprawnień inicjatywnych Komisji.
Komisja Europejska opracowuje stosowne propozycje aktów prawnych (rozporządzeń, dyrektyw, decyzji, zaleceń i opinii) i przedkłada je Radzie UE.
W trakcie przygotowywania tych propozycji Komisja ma obowiązek sprawdzenia, czy są one zbieżne z interesem Wspólnot; musi przeprowadzić odpowiednie konsultacje (których minimalny zakres jest określony zapisami traktatowymi) oraz zbadać celowość proponowanej legislacji z punktu widzenia zasady subsydiarności (pomocniczości). Ustalając ostateczną wersję proponowanego aktu prawnego Komisja działa kolegialnie, podejmując decyzję zwykłą większością głosów.
Przedłożona przez Komisję Radzie UE propozycja legislacji może być przez Radę UE zmieniona tylko w trakcie głosowania jednomyślnego (z niewielkim wyjątkami). W innym przypadku propozycja powinna zostać przez Radę przyjęta lub odrzucona. Rada UE może przekazać Komisji Europejskiej swe uprawnienia do wydawania aktów wykonawczych do przyjętych aktów prawnych, co ułatwia i przyspiesza proces legislacyjny.
Organ decyzyjny – Rada Unii Europejskiej
Podstawowe decyzje o skutkach zasadniczych dla kształtu i rozwoju Wspólnot Europejskich zapadają na zasadzie konsensusu na forum Rady Europejskiej (zgromadzenia szefów państw i rządów), która zbiera się na swych regularnych sesjach raz na pół roku, a poza tym na jednym lub dwóch dodatkowych spotkaniach w ciągu roku. Rada Europejska wytycza tylko podstawowy kurs na przyszłość, natomiast szczegółowe decyzje gwarantujące realizację postanowień szczytu muszą zostać podjęte na szczeblu Rady UE, która jest głównym organem decyzyjnym w Unii Europejskiej. W skład Rady UE wchodzą przedstawiciele (po jednym) każdego państwa członkowskiego, na szczeblu ministerialnym.
Zanim propozycja Komisji Europejskiej trafi do Rady UE jest ona zwykle uprzednio dyskutowana na forum Komitetu Stałych Przedstawicieli (COREPER), który tworzą ambasadorowie państw członkowskich akredytowani przy UE. Ambasadorowie bardzo często przeprowadzają stosowne konsultacje ze swoim rządem i w ten właśnie sposób poszczególne państwa członkowskie uczestniczą w procedurze uzgodnieniowej. Wiele prostych spraw jest natomiast rozstrzyganych na poziomie COREPER-u, a przyjęte uzgodnienia zostają już tylko formalnie potwierdzone na forum Rady UE.
Decyzje Rady UE zapadają, w zależności od wagi sprawy, przy zastosowaniu jednej z trzech procedur głosowania: na zasadzie zwykłej większości głosów, większości kwalifikowanej bądź jednomyślnie.
Zasada zwykłej większości głosów jest stosowana w przypadkach, co do których zapisy traktatowe nie stanowią inaczej. Są to przeważnie sprawy o charakterze proceduralnym, lub niewielkiej wadze. Każde głosujące państwo dysponuje w ramach tej procedury jednym głosem.
Zasada kwalifikowanej większości głosów obowiązuje – na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego – w prawie wszystkich sprawach wiążących się rynkiem wewnętrznym. Traktat o UE z Maastricht rozciągnął zasadę głosowania kwalifikowanego m.in. na uchwalanie przepisów w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, swobodę przepływu siły roboczej oraz zawieranie niektórych umów z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi.
Traktat Amsterdamski z 1997 r. znacznie rozszerzył zakres przedmiotowy decyzji podejmowanych kwalifikowaną większością głosów na takie m.in. sytuacje, jak zawieszenie danego państwa członkowskiego w prawach członka w przypadku stwierdzenia trwałego i poważnego łamania przez nie fundamentalnych praw człowieka, decyzje wykonawcze wobec decyzji ramowych w ramach II i III filaru UE oraz decyzje o przyjęciu wspólnych akcji lub wspólnych stanowisk, w wykonaniu zatwierdzonych wcześniej przez Radę Europejską wspólnych strategii, ujednolicanie przepisów prawnych i administracyjnych w zakresie osiedlania się obcokrajowców, przyjmowanie i realizację ramowych programów badań naukowych i rozwoju technologicznego, kwestie ochrony zdrowia i interesów konsumentów (w tym przyjmowanie wspólnych norm weterynaryjnych i fitosanitarnych) i in.
Traktat Nicejski, uzgodniony na \”szczycie\” UE w Nicei w grudniu 2000 r., idzie jeszcze dalej w kierunku rozszerzenia zakresu decyzji podejmowanych kwalifikowaną większością głosów. Z wymogu jednomyślności zrezygnowano m.in. w odniesieniu do nominacji na wyższe unijne stanowiska (w tym przewodniczącego Komisji Europejskiej oraz sekretarza generalnego Rady UE – Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz jego zastępcy), a także w przypadku decyzji odnoszących się do międzynarodowego handlu usługami (z pewnymi wyjątkami). Od 1 maja 2004 r. zasada głosowania większościowego zacznie obowiązywać w odniesieniu do niektórych decyzji z zakresu polityki wizowej i azylowej, a od 1 stycznia 2007 r. – w kwestiach związanych z funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójności.
Przy głosowaniu kwalifikowaną większością, waga głosów zależy przede wszystkim od liczebności społeczeństwa danego kraju członkowskiego. Ogólna liczba głosów będąca w dyspozycji Rady UE wynosi obecnie 87 i jest podzielona w sposób następujący: Francja, Niemcy, Wielka Brytania i Włochy – po 10 głosów, Hiszpania – 8, Belgia, Grecja, Holandia i Portugalia – po 5, Austria i Szwecja – po 4, Dania, Finlandia i Irlandia – po 3 oraz Luksemburg – 2 głosy. Jeśli głosowanie się odbywa na wniosek Komisji, dla jego przyjęcia wymagane są co najmniej 62 głosy opowiadające się za wnioskiem, a w innych przypadkach – co najmniej 62 głosów oddanych przez co najmniej 10 państw.
Kwestia \”ważenia\” głosów w Radzie UE była jednym z głównych punktów agendy toczącej się od 14 lutego 2000 r. konferencji międzyrządowej, mającej na celu uzgodnienie zmian o charakterze instytucjonalnym, uznanych za najważniejsze w kontekście zamierzonego rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód. Konferencja ta zakończyła się uzgodnieniem wspomnianego wyżej Traktatu Nicejskiego w nocy z 10 na 11 grudnia 2000 r. Traktat rozstrzyga o nowym podziale głosów w Radzie UE pomiędzy obecnymi państwami członkowskimi, a także rezerwuje stosowną liczbę głosów dla każdego spośród prowadzących negocjacje akcesyjne dwunastu państw kandydujących. Największą (i równą – po 29) liczbą głosów dysponować będą w przyszłości cztery największe państwa członkowskie: Niemcy, Wielka Brytania, Francja i Włochy.
Hiszpania otrzyma 27 głosów, Holandia 13, Grecja, Belgia i Portugalia – po 12, Szwecja i Austria – po 10, Dania, Finlandia oraz Irlandia – po 7, a najmniejszy Luksemburg – 4 głosy. Spośród nowych, przyszłych członków największa liczba głosów przypadnie Polsce – 27, a następnie Rumunii – 14, Czechom i Węgrom – po 12, Bułgarii – 10, Słowacji i Litwie – po 7, Łotwie, Słowenii, Estonii i Cyprowi – po 4 oraz Malcie – 3 głosy. W głosowaniach, które będą się odbywać przed poszerzeniem UE, na wniosek Komisji Europejskiej, dla podjęcia decyzji kwalifikowaną większością wymagane będzie 170 głosów \”za\” (na łączną liczbę 237 głosów), oddanych przez co najmniej połowę członków, w innych przypadkach 170 głosów \”za\”, oddanych przez co najmniej dwie trzecie członków. Po rozszerzeniu UE o wszystkich dwunastu prowadzących obecnie negocjacje akcesyjne kandydatów, łączna liczba głosów w Radzie UE wzrośnie do 345, a dla podjęcia decyzji kwalifikowaną większością głosów potrzeba będzie co najmniej 258 głosów \”za\” oddanych przez większość państw (jeśli głosowanie się odbywa na wniosek Komisji) lub dwie trzecie państw (w innych przypadkach). Dodatkowo, ustalono 62-proc. próg ludnościowy, który oznacza, że za decyzją podejmowaną kwalifikowaną większością głosów powinny się opowiedzieć państwa reprezentujące co najmniej 62 proc. potencjału ludnościowego całej Unii.
Zasada jednomyślności przy podejmowaniu decyzji przez Radę UE jest stosowana, jeśli rozstrzygane są sprawy o znaczeniu podstawowym. Należą do nich np. kwestie związane z zawieraniem umów o stowarzyszeniu, czy też traktatów akcesyjnych. Zakres stosowania zasady jednomyślności jest – wraz z postępem europejskiej integracji – stopniowo ograniczany.
Uprawnienia Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym
Uprawnienia Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym mogą mieć charakter opiniodawczy, współdecydujący i akceptujący.
Pierwsza procedura, w ramach której Parlament Europejski wyraża wyłącznie swoją opinię wobec projektów legislacyjnych przesyłanych do niego przez Komisję Europejską, była we Wspólnotach Europejskich tradycyjnie najczęściej stosowana. Odnosi się ona obecnie m.in. do kwestii obywatelstwa UE, prawa osiedlania się, harmonizacji podatków pośrednich, spójności gospodarczej i społecznej, Wspólnej Polityki Rolnej i in.
Procedura współdecydowania została wprowadzona na mocy Traktatu z Maastricht i miała na celu demokratyzację procesu legislacyjnego we Wspólnotach. Określa ona podział ról w tym procesie pomiędzy Radą UE a Parlamentem, dając Parlamentowi prawo odrzucenia przedstawionej przez Komisję propozycji legislacyjnej. Parlament musi zaś w pierwszym etapie tej procedury działać absolutną większością głosów, a w drugim – kwalifikowaną większością głosów.
Traktat Amsterdamski rozszerzył zakres procedury współdecydowania m.in. na sprawy w dziedzinie wspomagania zatrudnienia, niektóre aspekty ochrony zdrowia, polityki socjalnej i transportowej, walkę z oszustwami finansowymi, współpracę służb celnych, statystykę, kwestię ochrony danych osobowych, sieci transeuropejskie, programy w dziedzinie badań naukowych i rozwoju technologii oraz inne.
Rola akceptująca Parlamentu Europejskiego wobec propozycji zgłaszanych przez Komisję Europejską, a następnie przyjętych przez Radę UE, uwidacznia się wyraźnie podczas przyjmowania budżetu UE. Parlament ma prawo do częściowej zmiany budżetu (w ramach tzw. wydatków nieobligatoryjnych, nie wynikających z zobowiązań traktatowych) lub do jego całkowitego odrzucenia (kwalifikowaną większością dwóch trzecich głosów).
Ponadto, Parlament Europejski, na mocy Traktatu Amsterdamskiego, zatwierdza skład Komisji Europejskiej oraz wyraża zgodę na nominację przewodniczącego Komisji Europejskiej, którego kandydatura została wcześniej uzgodniona przez państwa członkowskie (poprzednio Parlament miał wyłącznie prawo opiniowania tej kandydatury).
Instytucje doradcze
Funkcje doradcze w procesie podejmowania decyzji przypadają Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu (wspólnemu dla Wspólnoty Europejskiej i EURATOM-u), Komitetowi Regionów (powołanemu dla Wspólnoty Europejskiej przez Traktat o UE) oraz Komitetowi Konsultacyjnemu, istniejącemu w strukturze Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. W niektórych, istotnych z punktu widzenia rozwoju społeczno-gospodarczego sprawach, jak np. swobodny przepływ siły roboczej, prawo osiedlania się, komunikacja i transport, kształcenie ogólne i zawodowe, ochrona zdrowia, sieci transeuropejskie czy spójność gospodarcza i społeczna, Komisja Europejska i Rada UE mają obowiązek przeprowadzenia konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym. W przypadku Komitetu Regionów obowiązek taki występuje m.in. w odniesieniu do legislacji związanej z kształceniem ogólnym i zawodowym, kulturą, ochroną zdrowia, transportem, sieciami transeuropejskimi oraz spójnością gospodarczą i społeczną.
Rola Trybunału Sprawiedliwości
Porządek prawny Unii Europejskiej jest stale wzbogacany o orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, dokonującego interpretacji prawa wspólnotowego. Trybunał Sprawiedliwości jest instancją ostateczną. Rozstrzyga on m.in. spory pomiędzy państwami na tle wykładni prawa traktatowego. Również Komisja Europejska może wystąpić do Trybunału z powództwem przeciw danemu państwu członkowskiemu, nie wywiązującemu się z przyjętych w traktatach zobowiązań.
Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości przeciwko któremuś państwu członkowskiemu ma charakter deklaratywny, stwierdzający stan prawny. Trybunał nie może natomiast w sposób bezpośredni nakazać danemu państwu usunięcia rozbieżności prawnych lub też uchylić niezgodny – jego zdaniem – przepis prawny istniejący w danym państwie. Jeśli państwo nie stosuje się do orzeczenia Trybunału, Komisja Europejska jest upoważniona do wyrażenia swej opinii na ten temat, a następnie – do ponownego wniesienia sprawy do Trybunału Sprawiedliwości, przedkładając równocześnie Trybunałowi propozycję nałożenia na dane państwo określonej kary pieniężnej.
Trybunał Sprawiedliwości kontroluje też legalność aktów prawnych wydawanych przez upoważnione instytucje UE, pociągających za sobą skutki prawne dla stron trzecich.
