ORGANIZACJA ORGANÓW NACZELNYCH
W EUROPIE XIX – GO WIEKU
Przełom XVIII i XIX w. był okre¬sem głębokich reform administracji centralnej w wielu krajach. Pierwsza przeprowadziła takie reformy rewolucyjna Francja. W 1791 r. dokonano we Francji systematycznego i wyczerpują¬cego podziału zadań miedzy resorty administracji. Do tej pory nie było tu, jak wiemy, ministra spraw wewnętrznych. W 1791 r. zreorganizowano resorty, które istniały już wcześniej:
spraw zagranicznych, spraw wojskowych, sprawiedliwości, skar¬bu oraz kolonii i marynarki, a także zorganizowano resort spraw wewnętrznych. Zadaniem nowego resortu było nie tylko czuwa¬nie nad utrzymaniem porządku i bezpieczeństwa publicznego, lecz również sprawowanie nadzoru nad administracją terytorialną (zorganizowaną wówczas w sposób samorządowy), a także zajmowanie się wszystkimi tymi sprawami, które uważano za nie nadające sic do włączenia do zakresu działania pierwszych pięciu resortów. Tak więc to resort spraw wewnętrznych zajął sic większością spraw życia gospodarczego — dzieląc się tu jednak odpowiedzialnością z resortem skarbu — oraz życia społecznego, Wymienić tu trzeba np. administracją stosunków gospodarczych, komunikację, naukę i oświatę, zdrowie i opiekę społeczną, spra¬wy kultury i sztuki. Ministra spraw wewnętrznych nazywano w rezultacie ,,gospodarzem kraju”.
Francuski podział resortowy stał się wzorem dla prawie wszys¬tkich krajów kontynentu europejskiego. Wyeliminowanie resortu kolonii i marynarki dało nawet podział zwany w XIX w. klasy¬cznym, który znajdował zastosowanie w wielu państwach początku XIX w., np. w Prusach w latach 1807-1813. Wiele państw odbiegało od tego wzoru tylko w szczegółach. I tak w Księstwie Warszawskim i w konstytucyjnym Królestwie Pol¬skim nie było resortu spraw zagranicznych ze względu na to, że oba te państwa znajdowały sic w stosunku unii z innymi państwami, które reprezentowały je na forum międzynarodowym:
Księstwo w unii z Saksonią, Królestwo z Rosją. ,,Klasyczne” z dania resortu spraw wewnętrznych były tam podzielone między dwa resorty: w Księstwie obok resortu spraw wewnętrznych był resort policji, a w Królestwie istniały obok siebie resort spraw wewnętrznych i policji oraz resort wyznań religijnych i oświecenia publicznego. Dodać trzeba, że za czasów Lubeckiego resort którym on kierował, to jest resort przychodu i skarbu, przejął od resortu spraw wewnętrznych i policji większość spraw gospodarczych.
Później liczba resortów stopniowo rosła, często podwajając sic w ciągu XIX wieku. Nowe resorty powstawały z reguły przez wyłączenie z resortu spraw wewnętrznych takich kompleksów spraw, które osiągały odpowiednio dużą rangę społeczną, a zara¬zem stawały się odpowiednio skomplikowane. W ten sposób powstawały takie resorty jak: oświaty, przemysłu i handlu, rolnic¬twa czy robot publicznych — ten ostatni na ogól zajmował się głównie kolejami. Powstawanie nowych resortów było w dużym stopniu dowodem i miarą rozwoju zadań administracji , acz¬kolwiek czasem wynikało z przyczyn wyłącznie politycznych, które odegrały szczególną rolę w stosunku do resortu wyznań i oświecenia.
Dotychczasowe ,,klasyczne” resorty funkcjonowały nadal —z tym że zadania resortu spraw wewnętrznych ograniczały się stopniowo do zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publiczne¬go oraz do kierowania administracją terytorialną. W XIX w. doszło do zawężenia znaczenia policji, ale zarazem do ukształtowania sic nowoczesnych służb ochrony porządku publi¬cznego, zorganizowanych w sposób zbliżony do wojskowego, z którymi coraz częściej łączy się termin policja. Pierwszeństwo pod tym wzglądem przypadło Francji, która organizowała tak ro¬zumianą policję od 1798 r.; szczególną rolę odegrał w tej dziedzinie Napoleon I i jego minister policji Joseph Fouché (1759-1820). Nowoczesną służbę policyjną wprowadzono także w Anglii, poczynając od 1829 roku. Policja nie została tam jed¬nak scentralizowana I znajdowała sic pod kierunkiem organów samorządu hrabstw.
Reformy podziału resortowego na wzór francuski nie przepro¬wadzono w początku XIX w. w żadnej z największych ówczes¬nych republik w dawnym znaczeniu tego terminu. Na przykład w Wielkiej Brytanii dopiero niewiele wcześniej upowszechniła się zasada rzeezowego, a nie terytorialnego, podziału zadań w obrąbie aparatu centralnego. Podział ten nie był jednak sy¬stematyczny. Od 1782r. istniał w Wielkiej Brytanii urząd sekre¬tarza stanu do spraw wewnętrznych, jednakże jego zadania były nieporównanie węższe od zadań ministra spraw wewnętrznych w klasycznym podziale kontynentalnym. W ogóle w I połowie XIX w. stworzono w Anglii wiele jak gdyby małych resortów, które miały zajmowaćé się sprawami nowo podejmowanymi przez państwo, jak zdrowie publiczne, opieka społeczna, koleje. Dopie¬ro z biegiem czasu włączono je w ramy większych resortów. Do¬piero też w II połowie XIX w. wprowadzono kilka nowoczes¬nych resortów, takich jak resort rolnictwa (1883), resort administracji terytorialnej (1888) czy resort szkolnictwa (ostatecznie 1899)
Mimo tych, jak i późniejszych reform brytyjski podział re¬sortowy pozostał odległy od jasności i systematyczności.
Administracja federalna USA składała sic początkowo z trzech resortów: spraw zagranicznych, wojny i skarbu, do któ¬rych szybko doszedł resort marynarki (1798). W ciągu XIX w. dodano dalsze cztery resorty: poczty (1829) i sprawiedliwości (1870), których zalążki istniały od początku administracji federal¬nej, spraw wewnętrznych (1849), którego zadania byly dość ograniczone, oraz resort rolnictwa (1889).
Administracja szwedzka nawiązała w XIX w., tak jak i zre¬sztą w wieku XX, do dawniejszych tradycji. Podział resortowy nawiązywał więc do podziału zadań, który przeprowadzono w 1634 r. między kolegiami, ówczesnymi ministerstwami, choć w miarç powstawania nowych urzędów centralnych podział sta¬wał sic coraz bardziej skomplikowany. Szwecje od dawna cechował szczególnie daleko posunięty personalny rozdział między rządem a administracją centralną. Podział ten nie byt w XVIII w. zjawiskiem wyjątkowym, jednakże w początku X1X w. te kraje, które go stosowały, ostatecznie go zarzuciły
W całej Europie upowszechniała się zasada, na wzór rozwiązania francuskiego z 1791 r., że na czele resortów winni stać ministrowie, którzy odgrywają podwójną rolę: są członkami orga¬nu rządowego, rady ministrów, biorą udział w podejmowaniu ważnych decyzji państwowych, i są naczelnymi organami administracji. W miarę postępów konstytucjonalizmu podwójny charakter urzędu ministra umacniał sic, bowiem udział mini¬strów w rządzie zaczynał wynikać z ich odpowiedzialności przed parlamentem.
Przewodniczącymi rad ministrów początkowo byli monarcho¬wie. Stopniowo wycofywali sic oni, najwcześniej w Wielkiej Brytanii, z udziału w zebraniach zespołu ministrów. Tym samym kształtował się urząd przewodniczącego rady ministrów, czyli premiera. Premier z reguły kierował jednym z resortów i na ogół dopiero w XX w. zaczął skupiać sic wyłącznie na kierowan¬iu pracami rządu, dysponując w tym celu osobnym aparatem wykonawczym .
Także w Polsce, która w czasach stanisławowskich praktykowała system personalnego rozdziału rządu i administracji, system ten potem zarzucono. W Księstwie Warszawskim, a następnie w Królestwie Polskim szefowie resortów administracji
—ministrowie byli bowiem członkami organu rządowego: w Księstwie Rady Ministrów, w Królestwie Rady Administracyjnej. Radzie Ministrów Księstwa przewodniczył osobny prezes. Nato¬miast przewodniczącym Rady Administracyjnej był z urzędu namiestnik Królestwa, poza tatami 1826-1830, gdy sama Rada wykonywała kolegialne funkcje namiestnika, oraz okresem powstania listopadowego i miesiącami następującymi po jego upadku, gdy nie było ani namiestnika, ani Rady Administracyjnej.
W Szwecji jednak nic sic w systemie rozdziału rządu i admi¬nistracji nie zmieniło. Wprawdzie w 1841 r. dokonano tam resortowego podziału zadań pomiędzy członków Rady Stanu, jednakże podział ten odnosił się wyłącznie do referowania Radzie spraw. Resortowi członkowie Rady Stanu nie uzyskali zwierzch¬nictwa nad urzędami centralnymi, które podlegają dotąd Radzie Stanu jako całości, a nie jej poszczególnym członkom. Reforma 1841 r. oznaczała tylko jak gdyby upodobnienie systemu szwedz¬kiego do rozwiązania znanego nam z Konstytucji 3 Maja.
Tryb działania administracji centralnej
ko1egia1ność a jednoosobowość
Na początku XIX w. na ogól wprowadzano w administracji centralnej jeszcze jedną zasadç na wzór francuski — zasad~ jednoosobowości. Na czele resortu stał minister, który miał wyłączne prawo podejmowania decyzji w sprawach należących do zakresu działania jego urzędu. W
XVIII w., jak wiemy, przeważała jeszcze zasada kolegialności, choć zaczynała ona ulegaé osłabieniu.
W niektórych krajach próbowano przez pewien czas łączyé jednoosobowość z ko1egia1nością, a mianowicie pewne sprawy minister załatwiał jednoosobowo, inne natomiast sprawy, uznane za ważne, musiały być rozpatrywane kolegialnie. Było tak w Królestwie Polskim, gdzie funkcje ministerstw spełniały komi¬sje rządowe — w Księstwie Warszawskim obowiązywała jedno¬osobowość. Jednakże takie rozwiązania z biegiem czasu zarzucono. W Królestwie Polskim ko1egia1ność, którą utrzymano tam do końca istnienia komisji rządowych, miała zresztą przez cały czas charakter w ogromnej mierze formalny.
Tradycyjna ko1egia1ność utrzymywała się jedynie w urzędach centralnych Szwecji — choć i tam w praktyce słabła, a nowo tworzone urzędy były przeważnie jednoosobowe — oraz w części urzędów centralnych Wielkiej Brytanii. Tam również słabła, ale za to cześć nowo powołanych urzędów formalnie była kolegiami.
Kolegialność — nieco innego rodzaju — stała się natomiast zasadą działania administracji centralnej w Szwajcarii, która jako federacja powstała w 1848 roku. Wszystkie mianowicie ważniejsze decyzje, które podejmowano na szczeblu centralnym, musiały być formalnie przyjęte przez cały rząd, noszący nazwç Rady Związkowej. Poszczególni członkowie Rady, stojący na czele re¬sortów, uzyskali prawo samodzielnego wydawania decyzji dopie¬ro w 1914 roku.
Ciekawe jest rozwiązanie polskie z 1791 roku. Ostatecznie w rządzie, inaczej niż w resortach, przeważała zasada kolegial¬ności. Nie znalazła ona zastosowania w USA, gdzie prezydent może podejmować decyzje nawet mimo sprzeciwu wszystkich ministrów — sekretarzy.
Wraz z wyodrębnianiem się urzędu premiera i wraz ze wzrostem liczby i kompleksowości spraw należących do zakresu działania rady ministrów kolegialny tryb podejmowania decyzji rządowych ulegał jednakże osłabieniu na rzecz skupienia większej władzy w rękach premiera i ewentualnie wicepremiera . Decyzje są też coraz częściej podejmowane w węższych gronach, np. w tzw. gabinecie politycznym, skupiającym premiera, jego zastępców i ministrów kluczowych politycznie resortów, lub w tzw. gabinecie ekonomicznym. Przykładem gabinetu ekonomicznego był Komitet Ekonomiczny Ministrów w Drugiej Rzeczypospolitej.
W Polsce ustanowienie komisji wielkich stało się początkiem trwającego przez cały okres procesu stopniowego kształtowania nowego typu administracji Rzeczypospolitej, przybierającej w rezul¬tacie znamiona republiki oświeconej.
Komisjami wielkimi były dwie komisje skarbowe i dwie komisje wojskowe, osobne dla Korony i dla Litwy. Na ich czele stanęli właściwi ministrowie. Podskarbiowie: koronny i litewski oraz dwaj podskarbiowie nadworni stali się zatem odpowiednio przewodniczącymi i zastępcami przewodniczących komisji skar¬bowych, a hetmani wielcy i polni — koronni i Litewscy — którzy zostali uznani za ministrów, przewodniczyli w komisjach wojsko¬wych. Wprowadzenie komisji oznaczało więc istotne ogranicze¬nie ich ~hdzy.
Komisje wojskowe istniały tylko 12 lat, Ich kompetencje przejęli następnie Departament Wojskowy Rady Nieustającej. Natomiast komisje skarbowe działały aż do czasów Sejrnu Czteroletniego, dając wówczas początek Komisji Skarbu Obojga Narodów, jednolitej
już dla całego państwa.
Zgodnie z panującymi ideami kameralistycznymi, komisje skarbowe nie ograniczały swoich zadań do zarządu skarbowego, lecz podejmowały również działania w kierunku rozwoju przemysłu i handlu. Czuwały nad realizacją uchwal sejmowych o wpro¬wadzeniu jednolitego systemu miar i wag (1764) oraz o zniesie¬niu ceł wewnętrznych i wprowadzeniu jednolitych, obowiązujących wszystkich, opłat celnych od towarów przekraczających granice państwa, czyli wprowadzeniu cła generalnego; cło to obowiązywało najpierw w latach 1764-1766, a potem na stale po ro¬ku 1775. Komisje dysponowały stosunkowo licznym — łącznie
ok.1000 osób — i odpowiednio zorganizowanym zawodowym aparatem urzędniczym; rozmieszczonym na obszarze całego kra¬ju. Można zatem powiedzieć, że komisje skarbowe dały początek polskiej biurokracji. Z obu komisji lepszymi efektami pracy mogła wykazać się Komisja Skarbu Koronnego.
W 1773 r. powołano do życia następne kolegialne minister¬stwo — Komisji Edukacji Narodowej, która była drugim w Eu¬ropie, po austriackiej Studienhofkommission powstałej w 1760 r., ministerstwem oświaty — o szerszych jednak od swej poprzedni¬czki zadaniach i o bardzo dużej samodzielności. Komisja posiadała silną finansową bazę działania. Był nią fundusz edukacyjny, w którego skład weszły dobra skasowanego właśnie zakonu jezuitów, prowadzącego wcześniej większość szkół szlacheckich. Ko¬misja Edukacji Narodowej objęła swym zasięgiem działania cale państwo polsko-litewskie.
W 1775 r. ustanowiono, wreszcie, pierwsze nowożytne kole¬gium rządowe — Radç Nieustającą. Plenum Rady, które było organem stosunkowo licznym, miało bowiem 36 członków, przewodniczył król. Decyzje plenum były przygotowywane przez resortowe departamenty: Interesów Cudzoziemskich (zalążek ministerstwa spraw zagranicznych), Wojskowy, Sprawiedliwości, Skarbowy (nadzorował on działalność komisji skarbowych) oraz Policji, czyli Dobrego Porządku.
W 1775 r. nie wyodrębniono jeszcze właściwego resortu spraw wewnętrznych. Nie było go też i w innych państwach, lecz tam istniał już system organów zarządu terytorialnego, na który Polska nie mogła się jeszcze zdobyć.
Wszystkie wymienione organy centralne były powoływane przez Sejm (powołanie nie odnosiło się wszakże do ministrów, przewodniczących w komisjach wielkich) i przed nim ponosiły odpowiedzialność o charakterze konstytucyjnym.
W dziedzinie polityki w XIX wieku rządy państw stanęły w obliczu nowego wyzwania. Nie zwracały się już do swoich własnych wąskich elit, lecz do szerokich rzesz podatników,
mieli najróżniejsze poglądy i wyrażali je z coraz większą pewnością siebie i wy¬rafinowaniem. Nie mogły w nieskończoność ograniczać życia politycznego do tradyc¬yjnej kasty posiadaczy ziemskich płci męskiej; i coraz częściej zdarzało sic im sta¬wać obliczu zorganizowanych kampanii na rzecz powszechnego prawa głosu — najpierw ¬dla mężczyzn, a potem także dla kobiet. Większości Europejczyków prawa wyborcze nadano w latach 1848—1914. W wyniku tego procesu pojawiły się partie polityczne — każda z tłumem zwolenników i każda oddana interesom liberałów, kon¬serwatystów, katolików, chłopów, robotników i tak dalej. Rządy musiały takie ustana¬wiać szereg wyspecjalizowanych ministerstw oraz kierowaé stale pęczniejącym aparatem biurokracji, który miał swój własny rozum i wolę.
