Z PROBLEMATYKI KOLEGIALNOŚCI I KOLEGIALNYCH ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Od początku lat 90-tych można zaobserwować renesans kolegialnych org. adm. publicznej, których liczba i rola znacznie zmniejszyły się od chwili reformy adm. terenowej z lat 1972-1975. Wówczas jej struktura została zdominowana przez organy jednoosobowe – wojewodów, naczelników, prezydentów. Duże znaczenie, jakie przypisywano organom monokratycznym, uwidaczniało się w zwiększaniu w drodze aktów prawnych kompetencji tych organów w aparacie terenowym i gospodarczym. Marginalizowanie roli organów kolegialnych w strukturze administracji publicznej w Polsce zostało przerwane dopiero po prawie 20stu latach.
Po roku 1989 powstały również organy kolegialne o kompetencjach opiniodawczych, jak np. Rada Bezpieczeństwa Narodowego.
Podstawowym pojęciem (wciąż ewoluującym) jest termin „organ administracji”. Każdy organ kolegialny jest bowiem przede wszystkim organem adm., czyli „wyodrębnioną jednostką w organizacji państwowej, posiadającą ustalony prawem, jej tylko właściwy zakres działania za pośrednictwem określonych prawem osób i w swoistych dla niej formach prawnych”.
W doktrynie pojęcie „kolegialność” definiowane jest jako oznaczenie określonego sposobu działania lub jako określona struktura organu.
W pierwszym znaczeniu pojęcie „kolegialność” służy do określenia metody działania, czyli „konieczności współpracy szeregu osób”. Z tego faktu współpracowania ze sobą kilku osób nie wynika jednak, aby organ działający przy zastosowaniu tej metody posiadał strukturę wieloosobową. Metoda działania kolegialnego może być właściwa również dla organu jednoosobowego, np. w sytuacji, gdy organ jednoosobowy przed wydaniem rozstrzygnięcia zasięga opinii innych osób. Kolegialność rozumiana jako metoda działania nie jest równoznaczna z koniecznością wydania decyzji przez zespół osób.
W drugim przypadku „kolegialność” oznacza określoną strukturę organu. Pojęcie to zatem charakteryzuje organ składający się z wielu osób, mających równe prawa i obowiązki, powołanych do łącznego podejmowania decyzji czy innych czynności. Jest to organ, w którym „tylko cały zespół, jeśli się zbierze określone quorum jest uprawniony do działania i na zewnątrz liczy się działanie całego zespołu, a nie poszczególnych osób wchodzących w skład zespołu”.
Teoretycznie, organem kolegialnym będzie już organ liczący dwie osoby, w praktyce jednak nie spotyka się organów kolegialnych o składzie mniejszym niż trzyosobowym, a liczebność organu ustalana jest przez przepisy prawne, na mocy których dany organ funkcjonuje.
Główne zalety organów kolegialnych to:
1. stworzenie odpowiednich warunków wypracowania decyzji uwzględniających wielość i różnorodność poglądów na rozstrzygane problemy, większe prawdopodobieństwo wyboru optymalnych rozwiązań, zabezpieczenie – poprzez dyskusje i konfrontacje różnych punktów widzenia – przed rutyną i jednostronnym ujmowaniem zmieniających zagadnień i spraw,
2. istnienie (w ramach organu) kontroli wew., eliminacja subiektywnego podejścia do rozpatrywanych problemów poprzez kontrolę i korygowanie poglądów oraz stanowisk przedstawianych podczas dyskusji przez członków organu,
3. możliwość połączenia w jednym organie reprezentacji wielu środowisk wg przyjętego klucza.
Ujemne cechy organów kolegialnych to:
1. powolność czy nawet „ociężałość” działania skutkującego wydanie decyzji czy opinii,
2. przedstawienie koncepcji, starcie się poglądów wielu osób na jedną sprawę, uzgodnienie kompromisowego stanowiska musi zająć więcej czasu niż podjęcie decyzji przez jedną osobę,
3. długotrwałość procesu podejmowania decyzji łączy się jednocześnie z większymi kosztami utrzymania organu kolegialnego, nawet wówczas, gdy jego charakter jest społeczny,
4. dyskusyjne jest też, czy decyzje podjęte przez organ kolegialny, jako gruntownie przemyślane i bliższe optymalnym rozwiązaniom są „świeże”, śmiałe i z rozmachem,
5. trudność w ustaleniu odpowiedzialności poszczególnych członków organu za decyzje podjęte kolegialnie. Konsekwencją kolegialnego trybu podejmowania działań musi być kolegialna odpowiedzialność, której sankcję powinno stanowić odwołanie całego organu. Problem pojawia się jednak przy głosowaniu tajnym – nikt nie ponosi odpowiedzialności, gdyż nie można ustalić, kto głosował za, a kto przeciw.
J. Starościak podaje trzy podstawowe reguły, których zastosowanie może w pewnym stopniu zneutralizować wady organów kolegialnych:
1. ograniczenie składu liczbowego organu kolegialnego do niezbędnego minimum w celu usprawnienia jego pracy,
2. profesjonalne przygotowanie przez aparat obsługi projektów decyzji, by organ kolegialny mógł skoncentrować się na sprawach istotnie wątpliwych,
3. przeprowadzenie podziału zadań pomiędzy członków org. Kolegialnego w taki sposób, by można było ustalić osobistą odpowiedzialność.
W nauce adm. pojawiały się też pewne wnioski dot. umiejscowienia org. kolegialnych i jednoosobowych w systemie organów adm. publicznej, dające możliwość najpełniejszego wykorzystania zalet tych organów. I tak:
1. organy kolegialne powinny być umiejscowione tam, gdzie rozstrzyga się sprawy o charakterze generalnym, węzłowym, wymagające rozważania różnych stanowisk i poglądów;
2. org. kolegialne powinny działać w sprawach, w których chodzi o szczególnie wszechstronne ich rozeznanie i zaopiniowanie lub skoordynowanie różnych interesów czy działań różnych organów;
3. działanie org. kolegialnych jest szczególnie korzystne w sytuacjach, w których konieczne jest odwołanie się do szerszej opinii.
Stawiając pytanie, jakie były przyczyny powrotu przez ustawodawcę do koncepcji zwiększenia udziału organów kolegialnych w administracji publicznej, należy stwierdzić, iż ogromne znaczenie dla tego procesu miała demokratyzacja życia publicznego. Reaktywowanie sam. teryt. I czynny udział obywateli w życiu społeczności lokalnej, narzucał w pewien sposób prawodawcy przyjęcie dla organów adm. samorządowej struktury kolegialnej.
W 1990 roku Parlament przyjął ustawodawstwo znoszące system organów rad narodowych oraz przywracające sam. teryt., co zapoczątkowało okres powstania wielu nowych org. kolegialnych. Na podstawie ustawy z 8 marca 1990 r. powołane zostały sejmiki samorządowe, zarządy gmin, kolegia odwoławcze przy sejmikach sam. Wiele kolegialnych organów samorządów zawodowych zostało powołanych do życia na mocy ustaw uchwalonych w latach 1989-1991.
Wyróżniamy zatem:
• kolegialne organy sam. teryt. (zarząd gminy, rada gminy, samorządowe kolegia odwoławcze);
• kolegialne organy sam. zawodowego (Naczelna Rada Lekarska, NR Adwokacka).
Wśród org. adm. rządowej można wyróżnić ze względu na terytorialny zasięg działania:
• organy szczebla centralnego
– naczelne org. adm. państwowej (Rada Ministrów),
– centralne org. adm. państwowej (Centralna Komisja ds. Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych),
• organy terenowe
-org. rządowej adm. ogólnej wyłącznie o charakterze monokratycznym (wojewoda)
– org. adm. rządowej specjalnej (kuratoria oświaty, urzędy i Izby Skarbowe).
Nie są organami kolegialnymi org. adm. państwowej, które mają w swojej nazwie określenia „urząd” np. Wyższy Urząd Górniczy, Główny Urząd Ceł, Polski Komitet Normalizacyjny, gdyż przepisy szczegółowe powierzają kompetencje działającemu w ramach urzędu org. jednoosobowemu, tj. dyrektorowi, nie zaś zespołowi osób.
Można też dokonać typologii organów kolegialnych ze względu na inne kryteria. Biorąc pod uwagę charakter organów można wyodrębnić organy decydujące, czyli te, którym przepisy prawa przyznają prawo władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji wiążących inne podmioty, np. rada gminy i organy pomocnicze.
Innym rodzajem podziału jest rozróżnienie na organy stanowiące (rada gminy) i wykonawcze (zarząd gminy). Można wyodrębnić też organy, którym ustawodawca nie dając przymiotu odrębnej podmiotowości prawnej, nadał samodzielny status w sferze prawa publicznego, zwłaszcza poprzez gwarancje personalne (samorządowe kolegia odwoławcze, RIO).
Ze względu na zdolność bycia samodzielnym podmiotem praw i obowiązków można dokonać następnego podziału organów kolegialnych na posiadające tą zdolność (Naczelna Rada Adwokacka, Krajowa Rada Notarialne) i nie posiadające jej (organy gminy).
Wewnątrz struktury adm. państwowej można dokonać następnego podziału, którego podstawą będzie ocena zdolności do orzekania org. kolegialnych. Istnieją wśród nich takie, które są kompetentne do orzekania w składzie złożonym z określonej liczby członków. Są też org. kolegialne, którym prawodawca dał zdolność do orzekania w pełnym składzie – są nimi org. sam. zawodowego.
Trzeba zwrócić uwagę, że niezgodny z przepisami prawa procesowego lub ustrojowego skład kolegialnego organu adm. powoduje, że decyzję adm. wydaną przez taki skład organu należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli ustawodawca przyznał zdolność do orzekania składom orzekającym złożonym z członków kolegialnego organu, to tylko cały taki zespół jest uprawniony do podejmowania decyzji.
W przypadku org. kol. orzekających w pełnym składzie niezbędne jest dokładne określenie wymaganego quorum, czyli minimalnej liczby członków organu kolegialnego, których obecność podczas głosowania jest niezbędna dla ważności podjętej przez ten organ uchwały.
Ważną rolę w pracy każdego organu kolegialnego spełnia przewodniczący, gdyż jest on nie tylko członkiem, ale też kierownikiem tego organu. Przewodniczącemu przysługuje głos rozstrzygający podczas głosowania lub prawo do zawieszenia uchwały podjętej przez organ, któremu przewodniczy.
Elementarną częścią składową decyzji adm., która w przypadku rozstrzygnięcia wydanego przez org. kolegialny stwarza w praktyce wiele problemów, jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uchwała taka, będąca decyzją adm. powinna być podpisana przez wszystkich członków org. kol., którzy brali udział w podejmowaniu tej uchwały, z podaniem imion i nazwisk oraz funkcji pełnionych w tym organie.
W latach 1989-1995 powstało wiele nowych org. kolegialnych. Konsekwencją tego faktu jest znaczne zwiększenie liczby funkcjonujących w obrocie prawnym decyzji adm. podjętych przez organy o wieloosobowej strukturze.
