Polityka zatrudnienia Unii Europejskiej
Polityka na rzecz maksymalnie wysokiego poziomu zatrudnienia (zwana w skrócie polityką zatrudnienia) jest jedną z najnowszych form wspólnej polityki Wspólnoty Europejskiej. Wyrosła ona na gruncie polityki społecznej i do niedawna była traktowana jako jej część składowa. Podniesienie polityki zatrudnienia do wyższej rangi i nadanie jej charakteru priorytetowego nastąpiło dopiero w wyniku Traktatu Amsterdamskiego (podpisany 2 października 1997 r., wszedł w życie 1 maja 1999 r.), w którym wprowadzono specjalny rozdział (tytuł VIII – art. 125-130) poświęcony zatrudnieniu. Zatrudnienie zostało zaś zaliczone do celów wspólnotowych, będących \”przedmiotem wspólnej troski\” (art. 2 Traktatu o WE). Od tego czasu problematyka zatrudnienia jest brana pod uwagę przy kształtowaniu wszelkiego rodzaju wspólnej polityki WE.
Pierwszym krokiem w kierunku stworzenia wspólnej strategii na rzecz zatrudnienia było opublikowanie w 1993 r. przez Komisję Wspólnot Europejskich Białej Księgi pt. \”Wzrost, konkurencyjność, zatrudnienie\” (Growth, Competitivness and Employment). Zawarta w niej ocena sytuacji oraz propozycje Komisji zostały zaakceptowane przez Radę Europejską w Brukseli, w grudniu 1993 r. Komisja została zobowiązana do przygotowania i przedstawienia na kolejnym grudniowym szczycie WE, w Essen, planu działania na poziomie Wspólnoty i poziomie narodowym, mającego na celu odwrócenie w krótkim czasie niekorzystnych tendencji w dziedzinie bezrobocia. Plan taki, uwzględniający po raz pierwszy wiele aspektów polityki zatrudnienia, w tym współpracę między państwami członkowskimi, inwestowanie w edukację i szkolenie zawodowe, wprowadzenie wysokich standardów w dziedzinie pracy, usprawnienie funkcjonowania europejskiego rynku pracy oraz zwiększenie mobilności pracowników, zapewnienie równych szans kobietom i mężczyznom w dostępie do rynku pracy itd., został przyjęty w Essen przez Radę Europejską.
Realizując strategię zwalczania bezrobocia, Komisja Wspólnot Europejskich wystąpiła w 1996 r. z ważną inicjatywą zawarcia tzw. paktu zaufania (Action for Employment in Europe: a Confidence Pact). Propozycja ta miała na celu zmobilizowanie wszystkich stron, mających wpływ na zatrudnienie (Wspólnotę, czynniki na szczeblach krajowych i lokalnych oraz partnerów społecznych), do działań prowadzących do wzrostu zatrudnienia. Liczono na możliwy efekt mnożnikowy takich wspólnych akcji. Zamiarem Komisji było zmierzenie się z problemem bezrobocia w kontekście średnio- i długookresowego rozwoju społecznego i gospodarczego Wspólnoty.
Szczyt poświęcony zatrudnieniu (Luksemburg 1977 r.)
Po podpisaniu, ale jeszcze przez wejściem w życie Traktatu Amsterdamskiego, który stworzył formalne postawy do wspólnej polityki w dziedzinie zatrudnienia, w listopadzie 1997 r., w Luksemburgu odbyło się nadzwyczajne posiedzenie Rady Europejskiej poświęcone zwalczaniu bezrobocia. Spotkanie to zainicjowało tzw. proces luksemburski (The Luxembourg Process) – kompleksową strategię Wspólnoty Europejskiej w sferze zatrudnienia. Strategia ta nawiązuje w dużym stopniu do ustaleń szczytu WE w Essen i zakłada koordynowanie polityki zatrudnienia prowadzonej przez państwa członkowskie za pomocą tzw. wytycznych w dziedzinie zatrudnienia (employment guidelines) opracowywanych przez Komisję Europejską i zatwierdzanych przez Radę Europejską oraz krajowych planów działań (National Action Plans) przygotowywanych przez rządy poszczególnych krajów. Wnioski płynące ze wspólnej analizy realizacji tych planów są uwzględniane w dorocznych, wspólnych raportach na temat zatrudnienia oraz przy opracowywaniu wytycznych na kolejny rok. Wytyczne w dziedzinie zatrudnienia opierają się na tzw. czterech filarach, za które uznano:
– zdolność do uzyskania zatrudnienia;
– przedsiębiorczość;
– zdolność adaptacyjną ze strony pracodawców i pracowników;
– równość szans.
Szczyty w Cardiff i Kolonii
Na szczytach UE w Cardiff (w czerwcu 1998 r.) i Kolonii (w czerwcu 1999 r.) wspólna strategia WE w dziedzinie zatrudnienia została rozwinięta i skonsolidowana. Rada Europejska na posiedzeniu w Cardiff zwróciła szczególną uwagę na znaczenie trwałego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego w tworzeniu sprzyjających warunków na rynku pracy. Postanowiono w związku z tym wzmocnić skoordynowaną strategię zatrudnienia z głębokimi reformami o charakterze makroekonomicznym. Uznano, iż sprawą o pierwszorzędnym znaczeniu jest podniesienie konkurencyjności gospodarek państw członkowskich oraz zwiększenie efektywności funkcjonowania wspólnego rynku towarów, usług i kapitału. Przyjęto za cel maksymalne odbiurokratyzowanie gospodarki na szczeblach krajowym i wspólnotowym, tak aby zmniejszyć obciążenie małych, utrzymujących liczne miejsca pracy firm i ułatwić powstawanie nowych przedsiębiorstw. Działania wynikające z takiego podejścia określane są jako \”proces z Cardiff\” (The Cardiff Process)
Na szczycie UE w Kolonii uzgodniono natomiast Europejski Pakt na rzecz Zatrudnienia (European Employment Pact), który ma stwarzać dogodną platformę dialogu wszystkich stron zaangażowanych w konstruowanie i realizację polityki makroekonomicznej, z myślą o pobudzeniu wzrostu gospodarczego i procesu tworzenia miejsc pracy. Pakt zwraca uwagę na: potrzebę odpowiednio zróżnicowanej, zrównoważonej polityki makroekonomicznej, w tym: polityki finansowej, która musi uwzględniać rygory stabilizacji wynikające z Unii Gospodarczej i Walutowej, a zarazem kierować fundusze publiczne na inwestycje oraz tworzenie konkurencyjnych miejsc pracy; utrzymywanie podwyżek płac w odpowiedniej proporcji do wzrostu wydajności; oraz politykę pieniężną ukierunkowaną na stabilność cen. Podkreślono też potrzebę ścisłego dialogu na tematy związane z polityką fiskalną i pieniężną pomiędzy parterami społecznymi a władzami. Działania podejmowane na podstawie tych założeń określane są jako \”proces z Kolonii\” (The Cologne Process).
Zatrudnienie w e-Europie
Podczas spotkania w Kolonii Rada Europejska postanowiła, iż wszystkie szkoły w Unii Europejskiej uzyskają jak najszybciej dostęp do Internetu. W opracowanych przez Komisję wytycznych w dziedzinie zatrudnienia na 2000 r. znalazł się zapis, iż dostęp ten powinien zostać zapewniony wszystkim uczniom do 2002 r., a równocześnie nauczyciele powinni zostać odpowiednio przeszkoleni, aby mogli uczyć nowych umiejętności. Zaopatrzenie szkół w odpowiedni sprzęt ma się zaś odbywać na zasadach partnerstwa sektora publicznego i prywatnego.
Szanse i zagrożenia w dziedzinie zatrudnienia, związane z szybkim rozwojem technologii informatycznych i telekomunikacyjnych stały się jednym z głównych tematów nadzwyczajnego szczytu UE w Lizbonie, w marcu 2000 r., poświęconego zatrudnieniu, reformom gospodarczym i spójności społecznej. Rada Europejska przyjęła na nim strategiczny cel na nadchodzącą dekadę: wykorzystanie zachodzących zmian technologicznych na rzecz uzyskania przez gospodarkę europejską maksymalnej konkurencyjności i szybkiego tempa wzrostu (co najmniej 3 proc. rocznie), tak aby stworzyć dogodne warunki do pełnego zatrudnienia i zwiększenia stopnia regionalnej spójności w UE. Rada Europejska uznała za możliwe zwiększenie do 2010 r. średniej stopy zatrudnienia w Unii Europejskiej z obecnych 61 proc. do 70 proc., a wśród kobiet z 51 proc. obecnie do ponad 60 proc. Kluczem do zapewnienia Europie odpowiedniej pozycji konkurencyjnej w świecie i zdecydowanej poprawy sytuacji w dziedzinie zatrudnienia ma się stać kształcenie ustawiczne wszystkich Europejczyków oraz stworzenie europejskiej strefy badań i nauki.
Cztery filary
Koncepcja czterech filarów polityki zatrudnienia, na których Komisja Europejska oparła swe pierwsze wytyczne w dziedzinie zatrudnienia na 1998 r., okazała się zasadniczo słuszna; z biegiem czasu poszczególne filary są tylko uzupełniane i rozbudowywane. Każdy z filarów dysponuje stosownymi narzędziami do realizacji wytyczonej polityki.
Filar 1: Zdolność do uzyskania zatrudnienia
W ramach tego filaru państwa członkowskie UE zwalczają bezrobocie wśród młodzieży oraz bezrobocie długookresowe. Na nadzwyczajnym szczycie w Lizbonie postanowiono, iż ciągu pięciu lat wszystkie państwa członkowskie mają być zdolne do umożliwienia nowego startu wszystkim młodym ludziom poszukującym pracy, przed upływem sześciu miesięcy pozostawania przez nich bez pracy, a wszystkim dorosłym – przed upływem roku. Ten nowy start może polegać na podjęciu nauki, przeszkoleniu, praktykach zawodowych, uzyskaniu docelowej pracy itd.
Również w ramach pierwszego filaru mieści się decyzja stopniowego przechodzenia od pasywnych do aktywnych metod zwalczania bezrobocia. Państwa członkowskie UE postanowiły stworzyć możliwości korzystania z aktywnych form zwalczania bezrobocia co najmniej dla 20 proc. bezrobotnych. Działania wyłącznie po stronie rządu nie są jednak wystarczające dla uzyskania pożądanych rezultatów. Dlatego też zachęca się partnerów społecznych, na różnych szczeblach, do zawierania stosownych porozumień mających na względzie zwiększenie możliwości szkolenia, zdobywania doświadczeń w pracy, praktyki itd., a także tworzenia możliwości kształcenia ustawicznego.
Kolejnym kierunkiem działań jest ułatwienie młodzieży przejścia od nauki na rynek pracy. W tym celu niezbędna jest poprawa jakości systemów nauczania i wyposażenie uczniów w umiejętności, które umożliwią im dostosowanie się do zmian zachodzących w technologii i w otoczeniu gospodarczym.
Drugi filar: Przedsiębiorczość
Drugi filar polityki zatrudnienia wywodzi się ze zrozumienia, iż stworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy wymaga korzystnego klimatu dla rozwoju biznesu. Spectrum możliwych w tym kontekście działań jest więc bardzo szerokie, poczynając od ułatwienia podejmowania działalności gospodarczej (m.in. poprzez lepszy dostęp europejskich firm do kapitału ryzyka, nowe linie kredytowe oferowane przez Europejski Bank Inwestycyjny, zniesienie różnych formalności biurokratycznych, stworzenie zachęt – również podatkowych – dla samozatrudnienia itd.), poprzez zbadanie i wykorzystanie wszelkich możliwości tworzenia miejsc pracy na szczeblu lokalnym, m.in. w celu zaspokojenia potrzeb miejscowych społeczności, a kończąc na odpowiednim dostosowaniu systemu podatkowego do potrzeb tworzenia zatrudnienia.
Trzeci filar: Zdolność adaptacyjna
Dążenie do pełnego zatrudnienia wymaga większej niż obecnie zdolności adaptacyjnej do nowych warunków zarówno po stronie pracodawców, jak i pracowników. Trzeci filar polityki zatrudnienia koncentruje się więc na umiejętnościach adaptacyjnych obu stron do zmian zachodzących w technologii i na rynku, przeprowadzeniu restrukturyzacji i tworzeniu nowych produktów oraz usług, zmianach organizacji pracy, metod pracy i rodzajów umów o pracę, a także gotowości do organizowania oraz uczestniczenia w szkoleniach. W ramach tego filaru dąży się do osiągnięcia nowego poziomu równowagi pomiędzy zgłaszaną przez biznes potrzebą uelastycznienia stosunku pracy, a potrzebą bezpieczeństwa ze strony pracowników. Partnerzy społeczni są więc zachęcani do zawierania różnego rodzaju porozumień stwarzających podstawę do unowocześnienia organizacji pracy, w tym wprowadzenia elastycznych umów o pracę, a rządy państw członkowskich są zobowiązane, ze swej strony, do wprowadzania do swego porządku prawnego bardziej elastycznych rozwiązań odnoszących się do pracy.
Czwarty filar: Równość szans
Czwarty filar ma na celu wspomaganie zmian zachodzących w europejskich społeczeństwach w kierunku pełnego przestrzegania zasady równości płci w odniesieniu do pracy. Efektem tych zmian powinno być zwiększenie aktywności zawodowej kobiet, a więc wzrost stopy zatrudnienia kobiet. Ma to istotne znaczenie w kontekście starzenia się europejskich społeczeństw i obaw o trwałość systemów emerytalnych. Chodzi też o lepsze zrównoważenie udziału kobiet w zatrudnieniu w poszczególnych sektorach gospodarki. Do ważnych kierunków działań w ramach czwartego filaru należy rozwój usług zapewniających opiekę nad dziećmi i osobami starszymi, a także wszelkie programy ułatwiające kobietom powrót, po dłuższej przerwie, do aktywności zawodowej.
Poza zapewnieniem równości szans kobiet i mężczyzn, w czwartym filarze mieszczą się również działania na rzecz integracji społecznej i zwiększenia aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych.
Instrumenty polityki zatrudnienia
Przy realizacji polityki zatrudnienia Wspólnota Europejska wykorzystuje przede wszystkim środki pochodzące z Funduszy Strukturalnych, a zwłaszcza Europejskiego Funduszu Socjalnego. W okresie budżetowym 1994-1999 łączne transfery z Funduszy Strukturalnych przekroczyły 141 mld euro, w tym z Europejskiego Funduszu Socjalnego wyniosły ok. 40 mld euro. Ze środków tych dofinansowywano projekty mające m.in. na celu zwalczanie długotrwałego bezrobocia i zjawiska tzw. \”wypadania\” z rynku pracy, rozwój rynku pracy, podnoszenie kwalifikacji i ułatwianie dostępu do pracy zwłaszcza w odniesieniu do młodzieży, przestrzeganie równości szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy oraz ułatwianie pracownikom dostosowania się do zmian w środowisku pracy, w związku z szybkim postępem technologicznym. Ok. 1,4 mld euro z Funduszy Strukturalnych przeznaczono w latach 1994-1999 na realizację trzech inicjatyw wspólnotowych: Employment-NOW (370 mln euro), Employment – HORIZON (730 mln euro) i Employment-YOUTH START (300 mln euro). Pierwsza z tych inicjatyw miała za zadanie zmniejszenie bezrobocia wśród kobiet, polepszenie ich statusu zawodowego, podniesienie kwalifikacji i poprawę perspektyw zawodowych; druga – ułatwienie dostępu do rynku pracy osobom niepełnosprawnym; a trzecia – wspomaganie państw członkowskich w działaniach na rzecz zapewnienia młodym ludziom dostępu do nauki i szkoleń. Inna, zrealizowana w tym samym czasie inicjatywa wspólnotowa ADAPT (przystosowanie siły roboczej do zmian w przemyśle), o budżecie 1,4 mld euro, została sfinansowana po części z Europejskiego Funduszu Socjalnego oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju.
Również Europejski Bank Inwestycyjny włączył się do realizacji polityki Wspólnoty na rzecz zatrudnienia, uruchamiając specjalny tzw. amsterdamski plan działnia (ASAP).
Europejski Fundusz Socjalny pozostanie (zgodnie z Zarządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1784/1999 z 12 lipca 1999 r.) głównym źródłem środków na realizację polityki zatrudnienia w okresie budżetowym 2000-2006. Poprzednich kilka inicjatyw wspólnotowych zastąpiono – zgodnie z zamierzeniem lepszej koordynacji działań i koncentracji środków – jedną nową inicjatywą – EQUAL. Jest ona realizowana w partnerstwie z państwami członkowskimi, a stosowna kwota zarezerwowana w budżecie Europejskiego Funduszu Socjalnego wynosi 2,85 mld euro.
Z Europejskiego Funduszu Socjalnego finansowane są też projekty pilotażowe w dziedzinie zatrudnienia (zwłaszcza związane z możliwościami stwarzanymi przez erę informacji, projekty innowacyjne na szczeblu lokalnym, projekty z udziałem partnerów społecznych itd.). Niektóre z nich mają na celu ukształtowanie nowego podejścia do rynków pracy w państwach członkowskich i wiążą się z unowocześnieniem publicznych oraz rozwojem prywatnych służb zatrudnienia.
Państwa członkowskie WE mają ponadto do dyspozycji program MISEP (Mutual information system on employment policies – System wzajemnego informowania się o polityce zatrudnienia) oraz program Sysdem (European system of documentation on employment – Europejski system dokumentacji zatrudnienia).
Na mocy Traktatu Amsterdamskiego, w styczniu 2000 r. stworzony został Komitet ds. Zatrudnienia (Employment Committee), który zastąpił istniejący wcześniej Komitet ds. Zatrudnienia i Rynku Pracy (Employment and the Labour Market Committee). W skład Komitetu ds. Zatrudnienia wchodzą po dwie osoby z każdego państwa członkowskiego i z Komisji Europejskiej. Komitet ma charakter doradczy, a jego głównym zadaniem jest dbałość o koordynację polityki zatrudnienia państw członkowskich WE.
