Przesłanki i proces przebudowy polskiego systemu bankowego
W drugiej połowie lat 80-tych zaczęły przeważać poglądy, że system bankowy powinien być bardziej rozbudowany, że należy dopuścić konkurencję, samodzielność banków i położyć nacisk na ich działalność komercyjną.
Ogólnie można powiedzieć, że sytuację charakteryzowały następujące elementy:
• ograniczona liczba banków, brak konkurencji i ścisła specjalizacja banków,
• łączenie przez NBP funkcji banku komercyjnego i niektórych funkcji banku centralnego,
• administracyjne ustalanie przez rząd stóp procentowych, kierunków i wielkości akcji kredytowej (obowiązywał roczny plan kredytowy i plan kasowy),
• brak przepisów prawnych regulujących działanie systemu bankowego (m.in. norm przezornościowych), jak też brak instrumentów polityki pieniężnej banku centralnego,
• brak międzybankowego systemu rozliczeniowego.
Pod koniec lat osiemdziesiątych podjęto reformę, która zasadniczo zmieniła obraz systemu bankowego w Polsce. Punktem wyjścia reformy bankowej był „Program umacniania pieniądza” przygotowany przez NBP w 1987 r. po raz pierwszy w powojennej historii Polski wskazano na doniosłe znaczenie pełnowartościowego pieniądza, jego stabilności i wymienialności, zarówno dla gospodarki, jak i społeczeństwa. Zwrócono uwagę na konieczność stworzenia instytucjonalnych zapór chroniących gospodarkę przed wypływem pustego pieniądza, a w szczególności uniezależnienia banku centralnego od rządu oraz koniunktur i presji politycznych. W celu umocnienia pieniądza – stwierdzono w „Programie” – niezbędne jest oddzielenie funkcji depozytowo-kredytowych, które powinny być domeną samodzielnych banków komercyjnych, od funkcji emisyjnej, realizowanej przez bank centralny.
Pierwszy etap reform bankowych stanowiło prawne i organizacyjne wyodrębnienie ze struktur NBP Powszechnej Kasy Oszczędności w 1987 roku. Celem tego przedsięwzięcia było usamodzielnieni PKO i umożliwienie bankowi tworzenia własnej strategii rozwoju. Jednocześnie pozostawiono nie rozwiązaną kwestię obciążeń z przeszłości (tj. długoletnich kredytów na budowę mieszkań udzielonych spółdzielniom mieszkaniowym).
11 kwietnia 1988 r. Rada Ministrów zatwierdziła dokument pod tytułem „Przebudowa organizacji i funkcji NBP i utworzenie sieci banków kredytowych” przygotowany przez NBP oraz wydała rozporządzenie o utworzeniu z dniem 1 maja 1988 r. dziewięciu banków depozytowo-kredytowych. Na tej podstawie rozpoczęto prace organizacyjne i legislacyjne, zmierzające do budowy nowego modelu bankowości polskiej.
• Za główne założenie reformy bankowej uznano stworzenie dwupoziomowego systemu bankowego, charakterystycznego dla państw o rozwiniętej gospodarce rynkowej.
• Drugim istotnym elementem reformy było utworzenie dziewięciu banków komercyjnych na bazie 430 oddziałów operacyjnych NBP oraz zliberalizowanie warunków wejścia do sektora bankowego. Stworzone zostały szerokie możliwości zakładania banków w formie spółki akcyjnej, zarówno przez osoby fizyczne, jak i prawne, krajowe i zagraniczne.
• Usunięte zostały wszelkie ograniczenia podmiotowo-przedmiotowe, klienci uzyskali możliwość wyboru banku i prowadzenia rachunków jednocześnie w wielu bankach, a stosunki relacji klient-bank zastały oparte na umowach.
• Banki komercyjne uzyskały samodzielność w zakresie kształtowania profilu swojej działalności, określania wielkości prowizji oraz odsetek od kredytów i pożyczek, a także we wszystkich sprawach związanych z ekonomiką i finansami banku.
• Istotnej zmianie uległy relacje banków z bankiem centralnym. Nowy układ stosunków, obejmujący przede wszystkim zagadnienia polityki pieniężnej i nadzoru bankowego, oparty został na wzorach bankowości zachodniej.
Ukoronowaniem prac związanych z reformą bankową było uchwalenie 31 stycznia 1989 roku dwóch ustaw:
1. Prawo bankowe,
2. Ustawa o NBP.
Wśród zasadniczych zmian wprowadzonych przez nowe prawo należy wymienić:
• Określenie wymogów niezbędnych do powołania banku i otrzymania licencji na prowadzenie działalności bankowej, a w tym:
Wielkości minimalnego kapitału założycielskiego,
Kompetencji osób mających prowadzić bank,
Zestawu i treści dokumentów (statut i regulaminy wewnętrzne, struktury organizacyjne, docelowy rynek, plan działania, prognozowane bilanse i rachunki wyników).
• Utworzenie nadzoru bankowego w ramach NBP i wyposażenie go w stosowne narzędzia kontroli (badanie sprawozdawczości banków, inspekcja na miejscu, prawo do wydawania zaleceń itd.),
• Wprowadzenie zasad rachunkowości bankowej – Bankowego Planu Kont (BPK) przystosowanej do wymogów sprawozdawczości oraz do prowadzenia polityki pieniężnej. BPK zawiera dane mogące służyć do badania sytuacji finansowej, wypłacalności i płynności banków.
• Wprowadzenie podstaw do ustalania norm przezorności bankowej przez Prezesa NBP, na zasadzie delegacji i upoważnień ustawowych do wydawania zarządzeń obowiązujących banki. Do podstawowych norm, które są zobowiązane przestrzegać banki, należą następujące współczynniki:
Współczynnik wypłacalności – stanowi najbardziej syntetyczną miarę bezpieczeństwa banku – mierzy bowiem stopień pokrycia kapitałem pozycji obarczonych ryzykiem (aktywów i pozycji pozabilansowych). Przyjęto, że współczynnik nie powinien być niższy niż 8%. Ryzyko odzwierciedlają wagi obciążające w różny sposób poszczególne pozycje. Najwyższe wagi przypisane są do kredytów, najniższe – do operacji ze Skarbem Państwa i bankiem centralnym,
Współczynniki płynności, oblicza się je jako relację płynnych aktywów do pasywów, mierzą zrównoważenie pasywów aktywami o podobnych terminach,
Normy dopuszczalnej koncentracji należności w stosunku do:
a) Jednego kontrahenta,
b) Pojedynczej umowy,
c) Inwestycji kapitałowych banku (zakupu papierów wartościowych, w tym akcji i udziałów), celem tych norm jest uniknięcie zagrożenia wynikającego z nadmiernego zaangażowania się banku w operacje z klientem, którego trudna sytuacja mogłaby wpłynąć na załamanie całego banku,
Norm dopuszczalnych pozycji walutowych w relacji do kapitału własnego banku.
• Określenie ogólnych ram prawnych umów rachunku bankowego i zasad udzielania kredytów, ustalających uprawnienia i zakres odpowiedzialności partnerów (w tym zobowiązanie do stosowania zabezpieczeń prawnych przy udzielaniu kredytów, badania sytuacji kredytobiorcy itd.).
• Określenie uprawnień Prezesa NBP wobec banków zagrożonych i okoliczności władczego wkraczania w funkcjonowanie banków. Prezes NBP ma prawo:
Wydania polecenia opracowania programu naprawczego,
Powołania zarządu komisarycznego,
Wydania zakazu wykonywania niektórych czynności,
Odebrania licencji na prowadzenie działalności bankowej,
Postawienia wniosku o zawieszenie działalności,
Podjęcia decyzji o likwidacji lub zgłoszenia wniosku do sądu o ogłoszenie upadłości banku.
• Wprowadzenie instrumentów polityki pieniężnej, przede wszystkim rezerw obowiązkowych, a następnie kredytów refinansowych i stóp banku centralnego, operacji otwartego rynku.
• Wprowadzenie powszechnego obowiązku publikacji sprawozdań finansowych banku – po ich zbadaniu przez audytora i przyjęciu przez walne zgromadzenie akcjonariuszy (dla banków – spółek akcyjnych jest to wymóg Kodeksu handlowego).
Ostatecznym celem reformy systemu bankowego było stworzenie warunków pełnienia przez banki funkcji podmiotów narzucających twarde ograniczenie budżetowe podmiotom gospodarczym i zmuszających je do racjonalnego wykorzystywania środków oraz podwyższania efektywności działania. Cel ten miał być osiągnięty przez pełną komercjalizację działalności banków. Celem zasadniczym zaś miała być – w skali makro – alokacja zasobów w gospodarce na zasadzie racjonalności i najbardziej efektywnego ich wykorzystania.
Utworzenie dziewięciu regionalnych banków komercyjnych było rezultatem nowych rozwiązań prawnych. Miały one formę banków państwowych, wyposażonych w kapitał (fundusze własne) przez NBP. Centrale banków „dziewiątki” zostały utworzone w miastach o największej aktywności gospodarczej. Uważano, że takie rozmieszczenie będzie stanowić potencjał rozwojowy nowych banków.
W 1991 roku Rada Ministrów podjęła decyzję o komercjalizacji banków „dziewiątki”, czyli o przekształceniu ich w spółki prawa handlowego. Łączyło się to m.in. z nadaniem bankom statutów i powołaniem Rad Nadzorczych. Radom Banków (nadzorczym) postawiono następujące zadania:
• Przygotowanie banków do prywatyzacji,
• Przeprowadzenie restrukturyzacji aktywów,
• Podwyższenie efektywności banków,
• Przebudowę struktur organizacyjnych i dokonanie niezbędnych zmian personalnych.
Komercjalizacja była pierwszym krokiem w kierunku prywatyzacji banków „dziewiątki”. Kolejnym etapem było dokonanie w połowie 1991 roku wyboru banków do prywatyzacji. Jako podstawowe kryterium wyboru pierwszych dwóch banków przyjęto dotychczasowe wyniki działalności. Okres brany pod uwagę obejmował lata 1989 – 1990 i pierwszą połowę 1991 r. Dochody i koszty banków w tym okresie były kształtowane w znacznej mierze przez zjawiska inflacyjne, co zniekształciło nieco analizę wyników ekonomicznych.
W celu przyspieszenia modernizacji siedem banków z „dziewiątki” realizowało w latach 1992 – 1994 tzw. porozumienia bliźniacze z bankami z krajów rozwiniętych. Porozumienia polegały na współpracy w dziedzinie formułowania strategii banku, zarządzania aktywami i pasywami, ulepszania procedur kredytowych itd.
W zakładanych celach prywatyzacji banków chodziło o to, aby pełna odpowiedzialność za kierowanie bankami spoczęła na władzach banku i ich prywatnych właścicielach, a nie na Skarbie Państwa (a właściwie Ministrze Finansów reprezentującym Skarb Państwa). Zarządy, Rady Nadzorcze i nowi właściciele mieliby odtąd ponosić pełną odpowiedzialność nie tylko za realizację misji i przyjętej strategii, lecz także za bieżące kierowanie i ewentualną restrukturyzację banku. Oczekiwano, że dzięki sprywatyzowaniu banki będą się kierować w swych działaniach wyłącznie kryteriami mikroekonomicznej efektywności, co z kolei miało prowadzić do rzeczywistej realizacji postulatu narzucania podmiotom gospodarczym twardych ograniczeń budżetowych, w celu wymuszenia zmian w ich zachowaniach. Innym celem prywatyzacji było unowocześnienie działalności banków, wprowadzenia nowoczesnych metod zarządzania i nowych produktów.
Zasady prywatyzacji
Uważano, że najlepszą metodą wprowadzenia oczekiwanych zmian byłoby pozyskanie inwestora strategicznego – banku zagranicznego, który wziąłby na siebie również odpowiedzialność za zarządzanie (albo przez tzw. kontrakt menedżerski, albo przez objęcie stanowisk we władzach banku). Pierwotnie przyjmowano, że pakiet dla inwestora strategicznego nie powinien przekraczać 30% akcji (przy pozostawieniu ok. 30% dla Skarbu Państwa i rozproszeniu pozostałych akcji, w tym także między drobnych inwestorów oraz pracowników nabywających akcje z ulgą). Przewidywane, że akcje banków zostaną wprowadzone do obrotu publicznego i będą notowane na Warszawskiej Giełdzie Papierów Wartościowych.
Przebieg prywatyzacji
Przebieg prywatyzacji wyglądał następująco: najpierw należało dokonać wyboru doradców do przygotowania sprzedaży, a właściwie konsorcjów, składających się z banków inwestycyjnych, audytorów, doradców prawnych, firm zajmujących się promocją i domów maklerskich (do rozprowadzenia papierów wartościowych wśród klientów). Obowiązkiem doradców było w efekcie prowadzonych w banku prac i badań oraz dokonaniu oceny, przygotowanie prospektów emisyjnych i opracowanie zasad sprzedaży, a często także poszukiwanie inwestorów zagranicznych.
Pierwsze prywatyzowane banki – Bank Śląski S.A. I Wielkopolski Bank Kredytowy S.A. – znalazły inwestorów strategicznych. Byli nim holenderski bank – ING oraz Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju S.A. W obu przypadkach odbyły się też publiczne oferty sprzedaży. Akcje WBK S.A. cieszyły się dość umiarkowanym zainteresowaniem publiczności i dlatego zastosowano przy ich sprzedaży dyskonto. Natomiast oferta sprzedaży akcji BSK S.A. odniosła „zbyt duży” sukces, popyt na akcje 10 – krotnie przekroczył ofertę, mimo iż cena została wyznaczona ze 100% premią.
Doświadczenia przy prywatyzacji WBK S.A. i BSK S.A. stanowiły podstawę do zmian zasad sprzedaży, wprowadzonych przy prywatyzacji kolejnych banków – Banku Przemysłowo-Handlowego S.A. i Banku Gdańskiego S.A. w przypadku BPH S.A. zastosowano ulgi podatkowe dla nabywców indywidualnych i gwarancje emisji. Bank Gdański S.A. jest natomiast notowany za pośrednictwem Globalnych Certyfikatów Depozytowych za granicą.
Do obrotu publicznego zostały wprowadzone także akcje BRE S.A. i BIG S.A., banków mniejszych i łatwiejszych do sprzedania.
Funkcjonowanie systemu bankowego
Początkowo istnienie i funkcjonowanie banków „dziewiątki” było zależne od refinansowania przez bank centralny, gdyż ich własna baza depozytowa była bardzo skromna.
W latach 1989-1990 następowały stopniowe zmiany w polityce i instrumentach banku centralnego. W pierwszej fazie NBP posługiwał się przeważnie instrumentami o charakterze administracyjnym:
• Limitami kredytowymi i zaleceniami co do kierunków ich rozdysponowania,
• pułapami stóp procentowych.
Powoli jednak wprowadzano nowe instrumenty o charakterze pośrednim:
• rezerwy obowiązkowe,
• stopy procentowe banku centralnego,
• kredyty refinansowe,
• operacje otwartego rynku.
Wycofanie się NBP z refinansowania banków w 1990 r. stanowiło wynik zmian w polityce banku centralnego, dążącego do zahamowania ekspansji kredytowej w celu ograniczenia presji inflacyjnej. Banki zostały zobowiązane do spłaty wcześniej uzyskanych kredytów refinansowych do końca 1995 roku. Zmusiło to banki do poszukiwania innych źródeł funduszy pożyczkowych, a przede wszystkim depozytów gospodarstw domowych i podmiotów gospodarczych.
Jednocześnie następował rozwój rynku międzybankowego i jego instrumentów – szybko powstał rynek depozytów międzybankowych, początkowo głównie na terminy od kilkudniowych do kilkumiesięcznych. W późniejszym okresie charakter tego rynku przeszedł ewolucję: od służącego do pozyskiwania brakujących środków w celu prowadzenia działalności kredytowej do rynku pomocnego w zarządzaniu płynnością.
Rozwój nowych produktów i usług bankowych rozpoczął się bardzo szybko. Banki przede wszystkim przypomniały sobie o gospodarstwach domowych – nie tylko jako podmiotach dostarczających środki, lecz także mogących korzystać z kredytów. Początkowo, ze względu na wysokie stopy procentowe, zainteresowanie kredytami nie było duże, wzrosło jednak bardzo od 1993 roku. Kolejno rosły oferty w zakresie kredytów dla podmiotów gospodarczych. Banki angażowały się także w działalność leasingową (za pośrednictwem wyspecjalizowanych spółek), emitują karty bankowe, pośredniczą w emisji krótkoterminowych instrumentów dłużnych przedsiębiorstw, obligacji komunalnych. Banki w coraz większym zakresie kooperują z firmami ubezpieczeniowymi, agencjami nieruchomości, dealerami samochodowymi.
Podnoszenie kwalifikacji pracowników bankowych było niezbędnym elementem przebudowy systemu. Należało nie tylko doszkolić pracowników już zatrudnionych, lecz także zorganizować szkolenia dla nowo przyjmowanych ludzi. Specyficzną formą szkolenia były porozumienia bliźniacze siedmiu banków „dziewiątki”, polegające na wspólnej pracy bankowców zachodnich z polskimi partnerami. Zagraniczni doradcy pomagali przede wszystkim w budowaniu strategii banku, tworzeniu służb marketingowych, układaniu regulaminów i wprowadzaniu nowych produktów (zwłaszcza w zakresie kredytowania), w informatyzacji banków, tworzeniu informacji dla celów kierowania oraz planów kont dla banków, zarządzaniu aktywami i pasywami, gospodarowaniu zasobami ludzkimi, jak też tworzeniu służb rewizji wewnętrznej.
Dawne banki specjalistyczne: Bank Handlowy S.A., Bank Polska Kasa Opieki S.A., Bank Gospodarki Żywnościowej S.A., Bank Rozwoju Eksportu S.A. zaczęły przekształcać się w banki uniwersalne. Stanowiło to efekt poszukiwania nowych, bardziej zróżnicowanych źródeł dochodów. Procesowi temu towarzyszyła utrata przewagi na dotychczasowych polach działania. Jednocześnie z procesem ewoluowania tradycyjnych banków specjalistycznych w kierunku banków uniwersalnych powstawały nowe banki specjalistyczne, czy raczej deklarujące działalność w wybranych dziedzinach, mające realizować pewne szczególne misje np.:
• Bank Rozwoju Budownictwa Mieszkaniowego S.A. – założony dla popierania budownictwa mieszkaniowego,
• Bank Ochrony Środowiska S.A. – powołany w celu inwestycji służących ochronie środowiska,
• Bank Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych S.A. – służyć miał pomocą w tworzeniu miejsc pracy dla bezrobotnych,
• Bank Własności Pracowniczej S.A. – powstał z misją popierania prywatyzacji i własności pracowniczej.
Wiele banków zakładanych w latach 1989 – 1991 było z założenia bankami uniwersalnymi, bez określenia z góry misji i zadań. Brak specjalizacji i przewagi w jakiejś dziedzinie skazywał je jednak na kłopoty. Okazało się, że rynek stał się zbyt wymagający i obecnie nieliczne małe i średnie banki zachowały samodzielność i pierwotną strukturę akcjonariuszy.
Konkurencja międzybankowa
Pobudzenie konkurencji było jednym z podstawowych celów reform w systemie finansowym. W ciągu lat następowała stopniowa zmiana charakteru konkurencji – z form prostych, głównie cenowych, przez rozwój sieci, do form rywalizacji jakościowej, poprzez szerszy zakres i komplementarność produktów, elastyczność i dopasowanie do potrzeb klienta. Nastąpiło podwyższanie jakości obsługi, innowacyjności, a także przez staranie się o tworzenie pozytywnego wizerunku banku wśród klientów.
Warunkiem przetrwania banków w okresie 1990 – 1991 było konkurowanie o depozyty. Początkowo mało uwagi poświęcano kosztom pozyskania środków, gdyż chodziło raczej o zyskanie dużej liczby klientów i rachunków, licząc na powstanie przyzwyczajenia do danego banku. Było to w wielu bankach podejście skuteczne, zapewniające pozyskanie stabilnej bazy depozytowej, mimo późniejszego odejścia od zachęt centowych.
Nieco później pojawiła się konkurencja na rynku kredytowym. Okazało się, że liczba dobrych podmiotów, z perspektywami rozwoju oraz liczba projektów nadających się do finansowania jest ograniczona, natomiast liczba banków rośnie. Konkurencja o klienta prowadziła do obniżania rozpiętości między stopami procentowymi od kredytów a stopami płaconymi za depozyty, czyli do obniżania kosztów pośrednictwa finansowego.
Istotnym elementem rozwoju konkurencji na rynku usług bankowych jest obecność na nim banków zagranicznych. Banki zagraniczne osiągają znacznie lepsze wyniki od przeciętnych, a ich efektywność jest wyższa od efektywności najlepszych polskich banków. Banki zagraniczne stanowią swego rodzaju punkt odniesienia dla banków krajowych, które starają się naśladować ich postępowanie. Są również partnerami banków krajowych na rynku międzybankowym, w umowach konsorcjalnych – dzięki czemu upowszechniają zwyczaje i zasady współpracy między bankami.
