Subsydiarność
Subsydiarność jest jedną z podstawowych zasad ustrojowych Unii Europejskiej. W uproszczeniu zasada ta oznacza, że na szczeblu wspólnotowym powinny być podejmowane tylko te działania, które zapewniają większą skuteczność i efektywność, niż w przypadku, gdyby prowadzenie stosownych akcji pozostawić w wyłącznej kompetencji rządów poszczególnych państw członkowskich. Tak więc, subsydiarność – w kontekście Unii Europejskiej – odnosi się z jednej strony do podziału zadań między organami Wspólnot Europejskich a administracjami rządowymi (również władzami regionalnymi lub lokalnymi), a z drugiej – dotyczy zakresu prawodawstwa wspólnotowego, zarówno w aspekcie tematyki, jak i charakteru regulacji.
Należy dodać, że subsydiarność jest zarazem bardzo ważną cechą ustrojową demokratycznych państw, które tworzą Unię Europejską. W kontekście narodowym oznacza ona, że wszelkie decyzje powinny zapadać na szczeblu możliwie najbliższym obywatelom, a więc raczej w gminach, regionach itp. niż w centrum administracyjno-rządowym.
Idea subsydiarności sięga swymi korzeniami czasów starożytnych. Wywodzi się ona z filozofii polityki i przewija się przez cały nurt europejskiej myśli politycznej. Obecna też jest w nauce Kościoła. Termin \”subsydiarność\” wywodzi się z łacińskiego słowa subsydium, oznaczającego pomoc, wsparcie, siły rezerwowe. Sam ten termin sugeruje więc, że władza powinna mieć znaczenie pomocnicze, wspierające w stosunku do działań jednostek, które ją ustanowiły. Koncepcja subsydiarności – w odniesieniu do państwa – zakłada wobec tego istnienie społeczeństwa obywatelskiego, zaangażowanego w rozwiązywanie swoich problemów. Przenosząc to rozumowanie na szczebel wspólnotowy dochodzimy do wniosku, że Unia Europejska jest powołana do spełniania celów, z którymi wchodzące w jej skład państwa nie poradziłyby sobie równie dobrze w pojedynkę, lub w gronie kilku państw. W ten oto sposób zasada subsydiarności legitymizuje sens istnienia Unii Europejskiej, a zarazem podkreśla jej demokratyczny charakter.
Umocowanie traktatowe
Od początku swego istnienia, Wspólnoty Europejskie uwzględniały zasadę subsydiarności, chociaż nie znajdowała ona przez dłuższy czas odzwierciedlenia w zapisach traktatowych.
Zasada subsydiarności została wprowadzona do uregulowań ustawowych Wspólnot Europejskich dopiero przez Traktat z Maastricht (http://www.europa.eu.int/abc/obj/treaties/en/entoc01.htm)
z 7 lutego 1992 r. Fakt ten był interpretowany jako wyraz kompromisu pomiędzy tzw. eurosceptykami, którzy nie chcieliby dopuścić do dalszego rozwoju uprawnień na szczeblu wspólnotowym i opowiadają się za integracją na zasadzie w miarę luźnej współpracy państw członkowskich, a tzw. euroentuzjastami – widzącymi przyszłość europejskiej integracji w stworzeniu Europy federalnej.
Artykuł 3b Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej (według tekstu ustalonego w Maastricht) odnosi się do zasady subsydiarności w sposób następujący: \”Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej niniejszym Traktatem i celów w nim wyznaczonych. W zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań, mogą one zostać lepiej zrealizowane przez Wspólnotę. Żadne działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w niniejszym Traktacie\”.
Odniesienia do zasady subsydiarności są też obecne w Preambule Traktatu o Unii Europejskiej: \”Sygnatariusze….gotowi kontynuować proces tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są na szczeblu jak najbliższym obywatelowi, zgodnie z zasadą subsydiarności… postanowili ustanowić Unię Europejską\”. Z kolei zgodnie z Artykułem A, \”..Niniejszy Traktat stanowi nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje są podejmowane na szczeblu jak najbliższym obywatelowi…\”, a Artykuł B stanowi, iż \”…Cele Unii będą osiągane w oparciu o niniejszy Traktat, zgodnie z przewidzianymi w nim warunkami i harmonogramem, poszanowaniem zasady subsydiarności określonej w artykule 3b Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską…\” .
Zasięg działania Artykułu 3b Traktatu o WE (a więc zasady subsydiarności) jest ograniczony – jak wynika z treści tego artykułu – do dziedzin, w których Wspólnota nie ma wyłącznych kompetencji. Takie wyłączne kompetencje posiada zaś Wspólnota w prawie wszystkich kwestiach dotyczących rynku wewnętrznego, w tym: polityce handlowej, eliminacji przeszkód w funkcjonowaniu podstawowych wolności (swobody przepływu towarów, usług, pracowników
i kapitału, organizacji rynków rolnych, reguł konkurencji, ochronie zasobów rybnych, a także odnośnie podstawowych elementów polityki transportowej
Poza dziedzinami, w których Wspólnota cieszy się wyłącznymi kompetencjami, pierwszeństwo kompetencyjne należy do państw członkowskich. Zgodnie z cytowanym powyżej Art. 3b Traktatu o WE, proponowane działania są podejmowane przez Wspólnotę tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim nie mogą być skutecznie zrealizowane przez państwa członkowskie. Ocena możliwej skuteczności działań podejmowanych w pojedynkę oraz wspólnie należy zasadniczo do Komisji Europejskiej, która ma wyłączność inicjatywy legislacyjnej we Wspólnotach Europejskich.
Ogólne Stanowisko Rady Europejskiej z Edynburga
W niecały rok po zawarciu Traktatu z Maastricht, Rada Europejska zgromadzona w Edynburgu w grudniu 1992 r. przyjęła Ogólne Stanowisko w sprawie realizacji zasady subsydiarności i zastosowania Artykułu 3b Traktatu o WE. Dokument ten zawiera dość szczegółową interpretację wspomnianego Artykułu oraz wytyczne w kwestii badania zgodności propozycji działań Wspólnoty z postanowieniami tego Artykułu. Podejmuje próbę sprecyzowania wynikających z zasady subsydiarności obowiązków poszczególnych instytucji WE. Rada Europejska przedstawiła również propozycje zmodyfikowania niektórych istniejących przepisów oraz wprowadzenia nowych. Zaproponowano zarazem zawarcie międzyinstytucjonalnego porozumienia na temat współpracy w przestrzeganiu zasady subsydiarności między Parlamentem Europejskim, Radą UE i Komisją Europejską.
Rada Europejska zapowiada podejmowanie przez Komisję szerszych konsultacji poprzedzających złożenie każdej propozycji legislacyjnej, w tym konsultacji z państwami członkowskimi. Komisja Europejska, zgodnie z przyjętą procedurą, została zobowiązana do uzasadniania zgodności jej inicjatyw legislacyjnych z zasadą subsydiarności, a w przypadkach, kiedy zostanie to uznane za konieczne – powinna dołączyć do swych propozycji memorandum wyjaśniające. Ponadto, Komisja Europejska została zobowiązana do przedkładania Radzie Europejskiej i Parlamentowi Europejskiemu, za pośrednictwem Rady ds. Ogólnych, corocznych raportów na temat przestrzegania w Unii Europejskiej zasady subsydiarności.
Rada Europejska stwierdziła w swym Ogólnym Stanowisku, że zasada subsydiarności nie odnosi się do uprawnień przyznanych Wspólnocie Europejskiej na mocy Traktatu o WE, nie może też podważać prymatu prawa wspólnotowego nad narodowym.
Państwa członkowskie Unii Europejskiej uznały na szczycie w Edynburgu subsydiarność za koncepcję dynamiczną. Pozwala to na rozszerzenie zakresu działań Wspólnoty w przypadkach, kiedy okoliczności tego wymagają, i odwrotnie – na ich ograniczenie lub przerwanie, kiedy nie znajdują dłużej uzasadnienia.
Protokół – załącznik do Traktatu Amsterdamskiego
Kwestia subsydiarności stała się przedmiotem dość intensywnej dyskusji na forum konferencji międzyrządowej, która doprowadziła do zawarcia w 1997 r. (uzgodnienie tekstu – 17 czerwca, podpisanie – 2 października) Traktatu Amsterdamskiego. Osiągnięty konsensus znalazł odzwierciedlenie w \”Protokole w przedmiocie stosowania zasad subsydiarności i proporcjonalności\” dołączonym do tego Traktatu.
W Protokole znajdujemy wiele zapisów mających swe źródło we Wspólnym Stanowisku Rady Europejskiej z Edynburga. Podkreślono w nim, że stosowanie zasady subsydiarności nie może naruszać integralności prawa wspólnotowego, równowagi instytucjonalnej oraz relacji między prawem wspólnotowym a prawem narodowym państw członkowskich. Uznano, że podejmowanie wspólnych działań jest umotywowane w następujących przypadkach:
kiedy dane zagadnienie ma aspekt ponadnarodowy i nie może być rozwiązane w sposób skuteczny przez jedno lub kilka państw członkowskich,
kiedy działanie na szczeblu narodowym lub brak działania na szczeblu Wspólnoty stanowi naruszenie zobowiązań traktatowych,
kiedy działania prowadzone na poziomie Wspólnoty są korzystniejsze z uwagi na ich rozmiar i efekty.
Protokół sprecyzował obowiązki Komisji Europejskiej w odniesieniu do przestrzegania zasady subsydiarności.
Uwzględniona w tytule Protokołu zasada proporcjonalności oznacza, że formy działania Wspólnoty powinny być jak najprostsze. Akty mają być wydawane jedynie w niezbędnym zakresie, dyrektywy powinny być preferowaną formą legislacji w stosunku do rozporządzeń, a dyrektywy ramowe – stosowane możliwie zawsze wtedy, jeśli nie są konieczne uregulowania poprzez dyrektywy szczegółowe. Dyrektywy, zobowiązując państwa członkowskie do realizacji przyjętego wspólnie celu, pozostawiają im swobodę w zakresie wyboru form i metod.
Subsydiarność w praktyce
Traktatowe przyjęcie zasady subsydiarności i możliwie ścisłe jej sprecyzowanie w późniejszych dokumentach doprowadziło do dość istotnych zmian w sposobie pracy Komisji Europejskiej i funkcjonowania Wspólnot Europejskich. W 1992 r., jeszcze przed wejściem w życie Traktatu z Maastricht, wprowadzona została w ramach Komisji Europejskiej obowiązkowa procedura analizowania każdego projektu pod kątem subsydiarności, przed jego przedłożeniem Radzie i Parlamentowi. Komisja kieruje się obecnie większą selektywnością, prowadzącą do ograniczenia liczby i zakresu swoich inicjatyw. W każdej sytuacji, jeśli jest to możliwe, stara się znaleźć rozwiązania alternatywne wobec regulacji lub działań wspólnotowych.
Przed złożeniem propozycji legislacyjnych Komisja Europejska przeprowadza konsultacje z zainteresowanymi środowiskami. Przygotowuje potem dokumenty (tzw. Biała księga, Zielona księga), które porządkują wiedzę na dany temat i ułatwiają dyskusję.
Komisja przygotowała też i wprowadziła w życie obszerny program działań mających na celu weryfikację i uproszczenie przepisów prawnych.
Także w Traktacie Amsterdamskim (wszedł w życie 4 maja 1999 r.) zasada subsydiarności została doprecyzowana. Z pewnością jest to spójne z tendencją do regionalizacji Europy (procesem rozszerzania samodzielności i samorządności regionów, a także lokalnych jednostek terytorialnych) oraz z umacnianiem się społeczeństwa obywatelskiego.
