SYSTEM KONTROLI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W ANGLII I W POLSCE
KONTROLA – czynności sprawdzające, podjęte dla ustalenia zgodności podmiotu kontrolowanego z wymaganym kryterium oraz sformułowania w miarę potrzeby wniosków w celu usunięcia stwierdzonych uchybień lub wprowadzenia usprawnień.
System kontroli samorządu terytorialnego w Anglii.
Samorząd terytorialny w Anglii podlega kontroli Komisji, która ma obowiązek przeprowadzania corocznej kontroli działalności samorządu terytorialnego, z wyjątkiem małych jednostek, gdzie kontrola odbywa się co 3 lata. Kontrola obejmuje dwa poziomy działalności samorządu:
1. Kontrola sytuacji finansowej – dotyczy ona badania rocznego bilansu, badania zjawisk nadużycia i korupcji, kontrola wykorzystania dotacji rządowych, kontrola zgodności działania samorządu terytorialnego z obowiązującymi przepisami prawa. Samorząd lokalny ma obowiązek corocznego publikowania raportu przedstawiającego sytuację finansową gminy. Raport ten winien zawierać: roczny bilans, zestawienie podstawowych grup wydatków. Przygotowanie tego raportu ma na celu zapoznanie mieszkańców i członków Rady ze stanem finansów samorządowych.
Obowiązkiem Komisji Kontroli jest ocena prawidłowości przygotowania przez Zarząd takiego raportu. Po zakończeniu kontroli wydawana jest opinia, stwierdzająca, czy opracowany raport oddaje w pełni faktyczną sytuację gminy, a jeśli nie to na czym polegają nieprawidłowości.
Do zadań Komisji należy także, jak wcześniej wspomniałam, prowadzenie kontroli wykorzystania dotacji, otrzymywanych przez samorząd. Większość gmin korzysta z dotacji rządowych, przyznawanych na wykonanie określonych zadań. Rząd określa jednocześnie w jaki sposób mogą być one wykorzystane. Komisja ma za zadanie sprawdzenie wykorzystania dotacji z chwilą zakończenia realizacji zadania. Opracowywana jest wówczas procedura prowadzenia kontroli w tym zakresie.
Kryterium zgodności z prawem jest oczywiście brane pod uwagę przy prowadzeniu kontroli sytuacji finansowej, jak i kryterium gospodarności, lecz przeznacza się na niego nieznaczną część czasu przewidzianego na kontrolę w ciągu roku.
2. Kontrola gospodarności – tu jako kryteria oceny stosuje się:
oszczędność w wykorzystaniu środków przeznaczonych na wykonanie zadania, efektywność, rozumianą jako relację między zaangażowanymi środkami a osiągniętymi skutkami,
skuteczność, oznaczającą zgodność między celami założonymi a faktycznie uzyskanymi.
Raport końcowy, dotyczący kontroli gospodarności, ma często charakter ekspertyzy. Corocznie na szczeblu centralnym ustala się tematykę kontroli w zakresie gospodarności. Wybiera się kilka zagadnień, które mają być poddane kontroli przez wszystkie zespoły kontrolne. W ramach badania gospodarności prowadzi się kontrolę zagadnień wybranych przez każdy zespół. Chodzi o to, by oprócz wspólnej dla wszystkich samorządów sfery kontrolować także te, które mają ważne znaczenie dla szczebla lokalnego.
Formy prezentowania wyników kontroli.
Wyniki kontroli w każdym roku są prezentowane w postaci szeregu dokumentów. Są to opinie, opracowane po zakończeniu kontroli bilansu i sytuacji finansowej samorządu oraz raporty, sporządzone po przeprowadzeniu kontroli gospodarności.
Poza tymi w/w, każdy zespół kontrolny ma obowiązek opracowywania raportu rocznego, podsumowującego wyniki kontroli. Powinien zawierać on omówienie najważniejszych zagadnień z zakresu kontroli finansowej, gospodarności i zarządzania. Raport jest adresowany do członków Rady Gminy.
Inną formą prezentowania wyników kontroli są raporty podawane do publicznej wiadomości. Opracowywane są, gdy zostaną stwierdzone nieprawidłowości w działalności instytucji samorządowych. Mogą to być np. znaczne opóźnienia w przygotowaniu bilansu rocznego. Celem raportu jest poinformowanie mieszkańców gminy o działaniach przedstawicieli samorządu, które stoją w sprzeczności z interesem społecznym. Rywalizacja ugrupowań politycznych tworzących Radę Gminy daje gwarancję, iż informacje na ten temat będą szeroko rozpowszechnione. Z kolei ukazanie się takiego raportu osłabia pozycję ugrupowania mającego większość w radzie i może mieć wpływ na wyniki najbliższych wyborów samorządowych.
Jak wynika z przedstawionej charakterystyki systemu kontroli samorządu terytorialnego w Anglii, zakres jej jest szeroki i obejmuje nie tylko oceny sfery działania, na podstawie kryterium zgodności z prawem, ale przede wszystkim oceny sytuacji finansowej i gospodarności samorządu. Mimo, iż samorząd w Anglii ma wielowiekową tradycję i bogate doświadczenie, to przyjmuje się założenie, że nie zawsze jest on wystarczającą gwarancją najlepszego wykorzystania funduszy publicznych. Dlatego też ustawodawstwo angielski daje szerokie uprawnienia Komisji Kontroli w zakresie sprawowania kontroli nad działalnością samorządu lokalnego. Samorządy mają pełną swobodę w podejmowaniu decyzji dotyczących kierunków wykorzystania funduszy publicznych, a kontrola nie wkracza w sferę celowości.
Dokonanie obiektywnej kontroli jest możliwe jedynie wówczas, gdy jest ona przeprowadzana przez instytucją zewnętrzną. Wyniki tej kontroli są pomocne dla Zarządu Gminy, bo otrzymuje on wskazówki, służące poprawie jego działania.
Działalność samorządu terytorialnego poddawana jest kontroli nie tylko przez Komisję Kontroli, ale także przez samych mieszkańców. Każdy samorząd zobowiązany jest do publikowania corocznie wskaźników, ilustrujących efekty pracy samorządu. Wykaz tych wskaźników został opracowany przez Komisję Kontroli i obowiązują one wszystkie samorządy lokalne.
Działalność władz samorządowych w Anglii poddawana jest nie tylko kontroli wyspecjalizowanych instytucji państwowych, ale – dzięki upowszechnianiu podstawowych wiadomości o pracy samorządu – jest też oceniana przez samych mieszkańców.
System kontroli samorządu terytorialnego w Polsce.
Samorząd terytorialny na mocy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym jest poddany kontroli wojewody, który może wkraczać w działalność komunalną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87). Ma on prawo żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, może dokonywać wizytacji administracji komunalnej oraz może uczestniczyć w posiedzeniach organów gminy (art. 88).
Wójt (burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest do przedkładania wojewodzie uchwał Rady Gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, a uchwałę budżetową i o nieudzieleniu absolutorium zarządowi – Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Uchwała organów gminy sprzeczna z prawem jest nieważna z mocy samego prawa. Nieważność tą stwierdza organ nadzoru, chyba że, naruszenie prawa jest nieistotne i pozwala na ograniczenie się do formalnego zwrócenia uwagi na wadliwość uchwały. Wojewoda może wstrzymać wykonanie uchwały organu gminy i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując zaistniałe uchybienia. Jeśli podjęta ponownie uchwała jest wadliwa, wojewoda może ją uchylić i wydać zarządzenie zastępcze. W razie powtarzającego się naruszenia przez Radę Gminy przepisów konstytucji lub ustaw, może być ona rozwiązana przez Sejm, na wniosek Premiera, który wyznacza osobę, która do czasu ukonstytuowania się nowych organów gminy, wykonuje ich zadania. Odwołanie zarządu gminy może nastąpić na wniosek wojewody, poprzez uchwałę sejmiku samorządowego.
Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W sprawach zleconych gminie nadzór wykonywany jest ponadto na podstawie kryterium celowości, rzetelności, gospodarności. Rozstrzygnięcie organu nadzorczego podlega zaskarżeniu do NSA z powodu niezgodności z prawem.
Organy samorządu terytorialnego, a zwłaszcza Rada Gminy, jak każdy organ tworzony w drodze wyboru, podlega kontroli wyborców, których interes ma reprezentować i urzeczywistniać. Zakres i sposoby wykonywania tej kontroli nie zostały określone przez prawo. Ustawa o samorządzie terytorialnym stanowi tylko o formie w jakiej wyborcy, jako zbiorowość, mogą wyrazić negatywną ocenę pracy gminy oraz prawne skutki takiej oceny. Formą tą jest referendum. Referendum w sprawie odwołania Rady Gminy przed upływem kadencji przeprowadza się na żądanie co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania.
Chociaż przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie stanowią o tym w sposób bezpośredni, rolę zasadniczą w sprawowaniu kontroli przez R.G. spełniają komisje stałe i doraźne. Zwłaszcza komisje stałe gromadzą systematycznie informacje na temat stanu rzeczywistego w określonej dziedzinie działalności samorządu oraz o jakości pracy odpowiednich organów i jednostek organizacyjnych gminy, dokonują odpowiedniej ich oceny i występują z wnioskami do R.G.
Kolejnym organem kontrolującym samorząd jest sejmik samorządowy, który z upoważnienia ustawy o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 roku:
– dokonuje oceny działalności gminy i instytucji komunalnych na obszarze województwa,
– podejmuje czynności mediacyjne w sporach między gminami,
– w razie potrzeby zwołuje nadzwyczajną sesję R.G.,
– rozwiązuje zarząd gminy,
– wyraża zgodę na zmianę przeznaczenia i zbycia nieruchomości służącej do powszechnego lub bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych,
– wyraża zgodę na zmianę przeznaczenia i zbycia przedmiotów posiadających szczególną wartość naukową, historyczną, itp.,
– wyraża zgodę na zbycie w trybie nieodpłatnym innych składników mienia komunalnego.
Kontrolę gospodarki finansowej gmin i ich związków stosownie do przepisów art. 62 ustawy o sam. teryt., sprawują Regionalne Izby Obrachunkowe. Organizację i zakres działania tych izb określa ustawa z 7 października 1992 r., a terytorialny zakres 17 izb został określony przez rozporządzenie R.M. z 9 grudnia 1992 r. Izby te kontrolują gospodarkę finansową gmin, ich związków, innych komunalnych osób prawnych i sejmików samorządowych. Kontroli tej podlegają także inne podmioty w zakresie wykorzystywania dotacji z budżetu gminy. Przedmiotem kontroli izb są także zamówienia publiczne gminy, związki gmin, związki sejmików samorządowych.
Absolutorium jest instytucją kontroli o ograniczonym przedmiotowo zakresie. Dotyczy ona merytorycznej oceny wykonania budżetu gminy dokonanej na podstawie przedłożonego przez zarząd sprawozdania. Udzielenie absolutorium ma charakter polityczno-prawnej akceptacji działalności zarządu w okresie sprawozdawczym. Nie przesądza ono o ewentualnej odpowiedzialności, np. za naruszenie dyscypliny budżetowej. Przepisy prawa nadają kontroli sprawowanej przez radę gminy w fazie powykonawczej procesu budżetowego wyższą rangę niż kontrola bieżącego wykonania budżetu. Wynika to z powiązania wyników tej kontroli z podjęciem odpowiedniej uchwały oceniającej działalność zarządu w ubiegłym roku. Efektywność tej kontroli uwarunkowana jest m.in. pracą rady, wśród których szczególną pozycję zajmuje komisja rewizyjna. To poprzez nią R.G. realizuje swe funkcje kontrolne. Zadaniem komisji jest przygotowywanie pełnej informacji o poddanym kontroli zagadnieniu i wyrażanie opinii zanim, stanie się ono przedmiotem obrad na sesji.
BIBLIOGRAFIA:
1. Sługocki J., \”Władze lokalne i regionalne w Europie\”,
2. Adamiak B., Borkowski J., \”Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne\”, W-wa 1992 r.,
3. Jędrzejewski S., Nowicki H., \”Kontrola administracji publicznej, kontrola a nadzór, struktury systemu, instytucje\”, 1995r.,
4. Miemiec W., Cybulski B., \”Samorządowy poradnik budżetowy na 1995 rok\”, W-wa 1995 r.,
5. Czudec A., \”Wspólnota\” pismo sam. teryt., nr. 42/1994 r.,
6. Ustawa z 17 maja 1990 r. o terenowych organach rządowej adm. ogólnej,
7. Sawicka K., \”Wspólnota\” pismo sam. teryt., nr. 12/1996 r.
