USTAWODAWSTWO ANTYMONOPOLOWE
Działalność monopoli już od zarania ich powstania wywoływała sprzeciw ze strony wszystkich tych, którym dawała się we znaki, a więc średnim i drobnym kapitalistom, których firmy masowo bankrutowały. Powodowało to wymuszanie na krajach rządów kapitalistycznych działalności antymonopolowej poprzez wydawanie różnych ustaw, rozporządzeń, ukrócających działalność monopoli i ich rozwój.
Celem ustawodawstwa antymonopolowego jest poprawa efektywności funkcjonowania rynku przez eliminowanie porozumień monopolistycznych, dyskryminujących podmioty pozostające poza porozumieniem, zakaz nadużywania pozycji dominującej, gdy skutki takiego zachowania zniekształcają, ograniczają lub hamują rozwój konkurencji, wreszcie niedopuszczenie do połączeń firm, w wyniku których nowy podmiot posiadałby taką władzę rynkową, że mógłby ograniczyć produkcję i podnieść ceny.
Ustawodawstwo antymonopolowe rozwinęło się, zwłaszcza po II wojnie światowej, w USA i krajach Europy Zachodniej.
W USA polityka antytrustowa oparta jest na trzech ustawach, które były i są poprawiane oraz modyfikowane poprzez decyzje sądów: Ustawie Shermana, Ustawie Claytona i Ustawie o Fedreralnej Komisji Handlu.
Ustawa Shermana
Ustawa Shermana została przyjęta w 1890 roku, po serii połączeń jakie miały miejsce wśród wielkich korporacji. Zawiera ona dwa wyraźne postanowienia. Pierwsze, w części pierwszej Ustawy, która za nielegalne uznaje \”każdą umowę, związek w formie trustu lub innej oraz porozumienie tajne w celu ograniczenia produkcji lub handlu pomiędzy stanami lub innymi państwami\”. Drugie, w części drugiej Ustawy, które stwierdza, że \”każda osoba, która będzie działać monopolistycznie albo zawierać tajne porozumienia z inną osobą lub osobami w celu monopolizacji jakiejkolwiek części produkcji lub innymi państwami, winna będzie przestępstwa\”. Ujmując rzecz krótko – pierwsza część Ustawy zakazuje jakiejkolwiek formy współdziałania, która ogranicza konkurencję, a część druga zakazuje monopolizacji lub jakichkolwiek działań w celu uzyskania pozycji monopolu.
Ustawa Claytona
Ponieważ Ustawa Shermana nie precyzowała, czym są nieuczciwe i nieetyczne działania w biznesie i ponieważ sądy przyjmowały na ogół bardzo wąski pogląd na to, co stanowiło ograniczenie przemysłu i handlu, w roku 1914 Kongres przyjął nowe rozwiązanie prawne. Ustawa Claytona zawierała listę czterech działań ograniczających konkurencję, które uznano za nielegalne. Zakazem objęto dyskryminacyjne zróżnicowanie cen albo wykorzystywanie różnic cenowych nie uzasadnionych różnicami kosztów do osłabienia konkurencji albo stworzenia monopolu. Powyższe postanowienie zmierzało do powstrzymania firm od obniżania cen poniżej kosztów na określonych obszarach geograficznych po to, by wypchnąć konkurentów z rynku . Twierdzono, że w tego typu \”niszczącą konkurencję zaangażowane były przede wszystkim linie kolejowe i domy towarowe.
Ustawa Claytona zabraniała:
umów wiązanych;
wyłączności handlowej;
połączeń poziomych;
połączonej dyrekcji.
Umowa wiązana jest porozumieniem między sprzedającym i kupującym, które wymaga od kupującego dane dobro lub usługę, by nabył jakieś inne dobro lub usługę.
Wyłączność handlowa jest porozumieniem między producentem i handlowcem pracującym dla tego producenta, która zabrania handlowcowi obrotu produktami innych producentów. Jednak Ustawa Claytona może być stosowana wyłącznie wobec takiej wyłączności handlowej, która ogranicza konkurencję w sposób \”znaczny\”. Tak długo, jak produkty innych producentów sprzedawane są na tym samym obszarze, producenci mogą organizować wyłączność handlową obejmującą określone terytoria; związane to jest powszechnie stosowane w przemyśle samochodowym. Od 1985 roku urzędy antytrustowe i sądy są bardziej wyrozumiałe w stosunku do takich niecenowych ograniczeń konkurencji jak transakcje wiązane i wyłączność handlowa.
Część siódma Ustawy Claytona zabrania łączenia się firm albo wykupywania przez firmę akcji jej konkurenta, jeśli efekt połączenia w znaczy sposób ogranicza konkurencję. Ustawa odnosi się jednak wyłącznie do połączeń poziomych. Połączenie poziome jest połączeniem się dwóch lub więcej firm należących do tego samego rynku – na przykład dwóch producentów samochodów – w jedną firmę. Połączenia pionowe nie były objęte ustawą. Połączenie pionowe jest połączeniem się dwóch lub więcej firm , które wykonują poszczególne fazy jednego procesu produkcyjnego, w jedną firmę. Na przykład połączenie się firmy wydobywającej ropę naftową z firmą rafineryjną w myśl Ustawy Claytona byłoby dopuszczalne. Podobnie dopuszczalne były połączenia prowadzące do powstania konglomeratów. Konglomerat jest firmą, która powstaje w wyniku połączenia się szeregu firm działających w różnych gałęziach przemysłu. Te właśnie luki w Ustawie Claytona zostały – połączenia pionowe i konglomeraty – zostały częściowo wyeliminowane przez poprawkę Antypołączeniową Cellera – Kefauvera, którą przyjęto w 1950 roku. Jakkolwiek od tego czasu ustawa była wykorzystywana w ściganiu połączeń pionowych, to nie zdarzyło się, by użyto jej przeciwko konglomeratom.
Ustawa Claytona uznawała również za nielegalne zjawisko połączonej dyrekcji. Połączona dyrekcja jest praktyką polegającą na zatrudnianiu tych samych ludzi jako dyrektorów dwóch lub więcej konkurujących ze sobą firm. Jeśli ci sami ludzie kierują konkurującymi ze sobą firmami i zalecają politykę, która skutecznie zmniejsza rozmiary produkcji, to de facto doprowadzają do powstania rodzaju monopolu. Część ósma Ustawy Claytona zabrania takich rozwiązań, jeśli \”znacząco obniżają one\” konkurencję.
Ustawa o Federalnej Komisji Handlu
Pierwotnym celem Ustawy o Federalnej Komisji Handlu, którą przyjęto w 1914 roku, było udaremnienie \”nieuczciwych metod konkurowania\” firm. Ustawa upoważniała Federalną komisję handlu do przeprowadzenia dochodzeń w przypadkach szpiegostwa przemysłowego,
łapownictwa związanego z próbami przeniknięcia sekretów handlowych lub z uzyskaniem kontraktów, a wreszcie bojkotu. W późniejszym okresie Poprawka Wheelera – Lei rozszerzyła uprawnienia Komisji na sprawy \”nieuczciwych lub wprowadzających w błąd działań lub praktyk\”, które wyrządzają szkodę klientowi, wliczając w to sprzedaż towarów złej jakości oraz reklamę wprowadzającą w błąd lub polegającą na oszustwie.
Wyraźnym celem wszystkich tych ustaw jest walka z monopolami, która prowadzona jest poprzez ustawowy zakaz działań gospodarczych zapobiegających konkurencji albo ją osłabiających. Sprawiając, że firmy mogą ograniczać produkcję lub ustalić ceny jedynie ukradkiem, ustawodawstwo antytrustowe zwiększa koszty zmawiania się między konkurentami. Pogwałcenia prawa pociągają za sobą grzywny i kary wobec zmawiających się firm i ich pracowników.
Należy jeszcze dodać, że zgodnie z wniesionymi poprawkami Ustawa Claytona daje prywatnym firmom prawo do wszczynania postępowania antytrustowego. Jeżeli pogwałcenie praw antytrustowych zostanie dowiedzione, firma będąca powodem w sprawie otrzymuje odszkodowanie w potrójnej wysokości ustalonych szkód.
Również w innych krajach ukazały się ustawy przeciwko restrykcjom handlowym. W Niemczech w 1909 roku uchwalono obowiązującą do dziś ustawę przeciwko nieuczciwej konkurencji , a w RFN w 1957 roku – ustawę przeciwko ograniczeniom konkurencji. Powołano także instytucje do czuwania nad przestrzeganiem ustaw antymonopolowych i ściągania monopolistycznych praktyk. W RFN jest to Federalny Urząd Kartelowy.
POLSKA
Polityka władz II RP
Kryzys gospodarczy lat 30. spowodował, że stosunek władz do organizacji monopolistycznych stał się jednym z najważniejszych zagadnień w polityce gospodarczej państwa. Politycy obozu rządzącego uznali, że istnienie karteli i syndykatów jest niezbędne dla realizacji polityki forsowania eksportu i uniknięcia masowych zwolnień robotników zatrudnionych w przedsiębiorstwach przemysłowych. Ważne, choć w mniejszym stopniu było to że organizacje monopolistyczne przyczyniają się do utrzymania przejściowo nie wykorzystywanego potencjału produkcyjnego w różnych dziedzinach wytwórczości. Taka polityka władz była zgodna ze stanowiskiem dużej części potentatów przemysłowych reprezentowanych przez Centralny Związek Polskiego Przemysłu, Górnictwa, Handlu i Finansów. Jego działacze, podobnie jak politycy sanacyjni, również dowodzili, że monopole są niezbędne dla gospodarki kraju, ponieważ umożliwiają utrzymanie eksportu, stabilizację zatrudnienia oraz zachowanie majątku produkcyjnego wielu firm.
W kołach rządowych uważano, że monopolom z czasem będzie łatwiej niż indywidualnym producentom zająć trwałe miejsca na rynkach europejskich i w ten sposób zapewnić krajowi stały dopływ obcych środków płatniczych. Liczono na to, że polskie kartele i syndykaty zdołają z pomocą państwa osiągnąć znaczny udział w kontyngentach produkcyjnych przydzielanych przez wielkie międzynarodowe organizacje monopolistyczne. Ustałaby wtedy konieczność ponoszenia przez gospodarkę kraju kosztów wspierania eksportu, a konkurenci Polski na rynkach zagranicznych zostaliby ostatecznie zmuszeni do pogodzenia się z istnieniem nowego partnera w międzynarodowych stosunkach gospodarczych.
Mimo to władze postanowiły przeciwdziałać pewnym, negatywnym, w ich ocenie, przejawom działalności monopoli. Podjęły zatem wysiłki zmierzające do regulowania wysokości cen dyktowanych przez zmonopolizowaną wytwórczość przemysłową oraz likwidując (delegalizując) porozumienia monopolistyczne uznane za niekorzystne dla gospodarki kraju. W tym celu wydano w 1933 r. tzw. ustawę kartelową, która nakazywała przedsiębiorcom zgłaszanie do specjalnego rejestru kartelowego wszystkich umów dotyczących:
regulowania ilości i jakości produkcji i zbytu oraz jej kontyngentowania i rejonowania;
ustalania cen i warunków sprzedaży;
zamykania lub wykupu przedsiębiorstw należących do monopoli oraz outsiderów działających poza nimi;
ograniczenia i zakazu inwestycji, płacenia postojowego;
przystępowania nowych uczestników do określonego monopolu;
zawierania umów rozwiązujących porozumienia monopolistyczne.
Prowadzenie rejestru (wykazu ) monopoli powierzono Ministerstwu Przemysłu i Handlu. Minister, stojący na jego czele, miał prawo zwracać się do specjalnie utworzonego sądu kartelowego, działającego przy Sądzie Najwyższym, z wnioskiem o rozwiązanie tych organizacji monopolistycznych , które uznał za niepożądane. W 1935 roku przepisy ustawy kartelowej znowelizowano, rozszerzając zakres uprawnień władzy wykonawczej. Od tego czasu minister przemysłu i handlu samodzielnie podejmował decyzję o rozwiązaniu niektórych porozumień monopolistycznych, natomiast ich uczestnikom przysługiwało prawo odwoływania się od decyzji ministra do Sądu Kartelowego.
Polityka III RP
Polska gospodarka u progu procesu transformacji systemowej charakteryzowała się wysokim stopniem koncentracji produkcji i monopolizacji rynku. Było to kłopotliwe dziedzictwo po scentralizowanej gospodarce. Monopole w Polsce nie powstały w wyniku walki rynkowej z konkurentami, lecz pozycja ta została im nadana administracyjnie. Ma to istotne znaczenie dla polityki promowania konkurencji w gospodarce.
Administracyjne źródło monopolistycznej lub dominującej pozycji przedsiębiorstw sektora publicznego ( zwłaszcza państwowego ) było jedną z głównych przyczyn braku ich głębszych reakcji na istniejącą na początku lat 90 barierę efektywnego popytu. Stąd właśnie wynikało ogromne znaczenie łamania struktur monopolistycznych przez ułatwienie wejścia na rynek nowych podmiotów gospodarczych oraz przez konkurencyjny import.
Na mocy ustawy z 24 lutego 1990 roku o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym rozpoczął swoją działalność Urząd Antymonopolowy ( obecnie nazywany Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów). Generalną linią działania Urzędu jest promowanie konkurencji przez wpływanie na zmianę struktury organizacyjnej gospodarki, w tym – tworzenie warunków dla powstania nowych firm oraz przeciwdziałanie praktykom monopolistycznym, stosowanym wobec konsumentów i przedsiębiorstw. Promowanie konkurencji ma na celu poprawę efektywności gospodarowania w skali makro- i mikroekonomicznej.
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów pełni dwojakiego rodzaju funkcje: strukturalne i regulacyjne. Strukturalne funkcje Urzędu polegają na jego ustawowej możliwości wpływania na łączenie przedsiębiorstw, przekształcenie ich w spółki prawa handlowego, podział i tworzenie nowych podmiotów gospodarczych. W działaniach urzędu szczególna wagę przywiązuje się do likwidacji monopoli utworzonych dla potrzeb centralnego zarządzania gospodarką (tzw. monopole organizacyjne ). Ważnym elementem strukturalnej polityki Urzędu jest jego wpływ na tworzenie warunków swobody wejścia na rynek, zwłaszcza małych przedsiębiorstw. Polega ono na przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, broniącym dostępu do rynku, oraz inspirowaniu działań ułatwiających wchodzenie nowych przedsiębiorstw na zmonopolizowane rynki.
Regulacyjne funkcje Urzędu to przeciwdziałanie praktykom monopolistycznym, polegającym przede wszystkim na:
ustalaniu bezpośrednio lub pośrednio cen oraz zasad ich kształtowania między konkurentami w stosunkach z osobami trzecimi;
podziale rynku według kryteriów terytorialnych, asortymentowych lub podmiotowych;
ustaleniu lub ograniczeniu wielkości produkcji, sprzedaży lub skupu towarów;
ograniczeniu dostępu do rynku lub eliminowaniu z rynku podmiotów gospodarczych nie objętych porozumieniem;
ustaleniu przez konkurentów, lub ich związki, warunków umów zawieranych z osobami trzecimi.
Jednak wszystkie przepisy, podatki nakładane na monopole były i są tak mało skuteczne, że monopole nadal swobodnie się rozwijają, a ustawodawstwo antymonopolowe jest martwą literą prawa. Jest rzeczą znamienną, że rządy wielu państw pod presją różnych sił muszą się godzić na uchwalenie ustaw antymonopolowych, a z drugiej strony ich polityka nacechowana jest akcentami promonopolowymi.
